金国坤：全面推进依法治国，建设法治中国首善之区（4）

现在有更多的用评比，用达标，评比、达标的名称出来了，那这个评比和达标是什么？实际上还是许可，因为达标就说明有标准，不符合标准的要停业整顿，不让你再继续从事这个行业了，所以你要达标，每年都要进行年审，不达标不行，这些是变相的许可。所以许可法到现在十年了，基本上没有执行。这个问题在哪？还是要靠简政便民，从国务院开始先减三分之二，先减三分之一，你要先减一半，今年北京市要减掉200项，这个本身是一个行政，不是法律思维，不是法律方法，完全是一种行政手段。凭什么说今年北京市要减掉200项，你这200项没有任何道理，我们有些部门可能的确审批项目是有必要的，完全是符合行政许可法的，但是对不起，你也得减掉。这个就是行政许可法执行得很不好。

《政府信息公开条例》2008年颁布的，执行得更差。你要政府公开他的信息，他有各种各样的理由不公开，以涉及国家机密、危及社会稳定为借口不公开。因为《中华人民共和国政府信息公开条例》明确了不予公开的政府信息范围，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。比方说民航，以前收机场建设费，后来建设费不能收了，那我们收民航发展基金。你这个民航发展基金根据是什么？律师王录春曾向财政部申请信息公开，但被对方以涉及国家机密为由拒绝。

所以政府产生了很多难以执行的情况，这是一方面。另一方面，我们说老百姓也违法，我们不能光怪政府，说政府到处违法，不按照法律来办，有时候政府很守法，但是老百姓不守法。四中全会提出来，我们普通民众缺乏两种意识，一是缺乏规则意识，那就是说法律是一种规则制定以后你要自觉地去遵守它，一个规则放在你面前，如果首先想到的是能不能钻空子，它有没有漏洞，那规则肯定能钻到空子，有漏洞的，我们可能缺乏这种意识。第二个就是契约精神，说话之后不算数，不兑现承诺，这个情况比较严重。

违法行为带有比较大的普遍性，在这种普遍性的情况下，对我们执法面临比较严峻的考验。所以一方面当初邓小平提出搞法治建设“十六字方针”，叫“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，现在实际上做到了四个字，“有法可依”，另外十二个字都没有做到。四中全会说现在有法不依、执法不严、违法不究对政府来说这种现象比较严重，对老百姓来说，部分社会成员遵法、信法、守法、用法、依法维权意识不强，老百姓不尊重法律，也不相信法律，也不遵守法律，也不用法律来维护权利，有了问题不会找法律去，要信访。所以也有学者说，看来以后要减少领导干部的批示，领导干部少批示是建设法治国家的一个重要条件。其实领导干部关心群众生活批示一下，然后让政府有关部门按照法律来办也是一件好事。

那么老百姓不相信法律，不愿意用法律来解决问题，这就需要让法律起作用，让老百姓对对法律形成信仰。靠普法来培养对法律的信仰是不行的。今天金老师来讲一课，讲课这个东西没有办法培养对法律的信仰，这是普及法律知识的一个层面。对法律信仰的培养，一是用法律能解决问题，用别的方法都没用，找谁都没用，找法院有用。

西方国家讲对法律应该要有信仰，对法律要像宗教般的信仰，老百姓经常烧香拜佛，他是有所求的，他要生一个大胖小子，他要求发财。因为老百姓都是崇尚实用主义，要让老百姓信仰法律，这个法律必须管用。

北京市副市长戴均良2014年向北京市人大做了一个关于北京市行政执法情况的汇报。北京市人大对北京市执法情况报告提出了意见和建议，总体的评价就是北京市在行政执法中总体效果还不令人满意，什么问题突出？第一是城市管理面临的一系列问题还不能得到有效的治理，比如黑车、黑摩的、非法小广告、露天烧烤、城乡接合部的脏乱差等问题久治不愈。第二是运动式、突击式的执法成了我们常用的执法方式，往往平时出现的问题比较放任，一旦问题暴露成灾或者出了重大事故之后我们再全力清理，这就是一种突击式的执法方法。第三个是执法不作为、乱作为的现象还比较普遍，这说的是还比较普遍，不是还存在，不作为、乱作为成了我们主要的一个问题。所以，当前在我们行政执法中存在的主要问题有哪些？根据戴均良副市长的报告，我给他归纳了这样几点。

第一点，行政执法不作为成了最主要的问题。这个可能跟现在的情况有关，以前我们讲依法行政，对政府，对执法人员首先要求执法不能违法，也就是说执法必须有法律根据，不能超越职权范围，没有法律根据不能执法。现在提出的第一个要求就是“法定职责必须为”，然后才是“法无授权不可为”，以前说的是“法无授权不可为”是主要的，必须有法律授权才能作为，没有法律授权不能作为。现在我们提的第一点是“法定职责必须为”，也就是说法律规定的职责权限你必须行使，你必须全面履行政府职能，不能不作为。

在这次群众路线教育实践活动中，向群众征求意见的时候不作为是反映最大的一个情况。这种不作为怎么体现呢？一个方面，2013年北京市所有的行政执法部门处罚的件数是1388万，这些行政处罚里97.98%是国家机关实施的，也就是说其他所有的执法部门加起来也就2.02%，这个有点太不正常了。这个当然也不奇怪，为什么不奇怪呢？这个98%的处罚量怎么出来的，大家可能也知道，是交通违章罚款出来的，北京一百多万辆车，每一辆车每年有两三次违章的话，你算一算有多少违章。那就是说我们的行政执法实际上就是交通违章的执法，交通违章的执法占了百分之九十多，这样一比，其他违法行为的处罚太少。但是这个我们得从两面来看，公安交通干警数量也是执法队伍最多的，但是我们交通违章的处罚绝大多数都不是公安干警、交通警察查处的，绝大部分都是通过电子眼查到的。但是作为工商部门，作为城管部门，也不可能大街小巷都放电子眼，小商小贩非法经营就罚款，我们也没有这个能力，也不可能，所以也没有可比性。