金国坤：全面推进依法治国，建设法治中国首善之区（5）

第二个数字，北京这次人民代表大会提出来，北京有执法队伍，有执法权力的单位有两千多家，组建执法大队的有88家，这些队伍去年有十来家全年零执法。《北京晚报》写了一篇文章，说十来家执法队伍去年啥也没干。但是这个说法也不对，因为没他这个零执法实际上说的是没有处罚，你这个执法队伍一年一分钱都没有罚处人家。但没有处罚不等于没有执法，执法的方式很多，我可能通过别的方式执法了，通过自动地纠正违法行为，也就不给他处罚了，这个也可以。所以你也不能说没有罚款就等于啥也没干，理论上来说我没有罚款，说明我管得更好，我管的这个领域没有违法行为，那更好，我通过其他的方式把问题解决了。下面还有一句话，并不是没有违法，也不是没有发现违法，而是对这些违法行为不处理，这才是根本的关键。所以本来我是很反对下指标的，现在看来只要在这个范围以内，如果说你有100家违法单位存在，我要求你抓出90家，这样的指标完全是可以的.。因为你没有这个指标的话，可能抓不出几家，所以我觉得指标在这种情况下还是有存在的必要的。这是第一种情况，执法行政不作为。

第二种是执法缺乏常态化。也就是说执法大队不是每天在外执法，而是问题出现之后突击执法、运动式执法。2014年8月我看到一条消息，《北京日报》发表的一条消息，2014年8月份的时候北京拆违建办公室指挥部就公布说，全年拆违的任务已经完成了。年初下了一个指标，是不是8月份拆完了，后面这几个月就不用拆了，留点明年再拆？好在这个倒是没有，继续拆，到年底的时候拆1531万平方米违法建设，等于说整个违章建设我们这么多年来协同整治，把它全部拆掉了。当然在这个时候我们这么做是可以的，但是以后不要再这样做了。现在提出来的新增违章建设马上拆掉，让它零增长，不是说像韭菜似的，割了一波，然后等它长起来再割，我们现在执法的方法可能还是有这样一种情况。

第三，执法部门互相推诿现象。刚才说的，我们有88支行政执法的队伍，有2000多个行政执法的单位，在这种情况下经常会出现这个事情到底由谁管，根本搞不清楚。比如说北京市非法一日游这样的行为到底谁管。

除了这三个方面，还有像执法权力寻租的问题。我们有时候也不排除执法人员和违法当事人之间相勾结的情况。还有执法力度不足，就是只有罚款这样一个老办法，其他措施跟不上。你把黑车赶走了，下回又来了，经常重复，侵犯当事人权益，这是存在的问题。

这些问题存在的根本原因是什么？我分析了一下，主要是这样一些。

第一是“多”，行政执法的主体太多。多了之后就是三个和尚没水吃，也意味着相互之间打架推诿，谁都不愿意管。北京市现在有行政执法主体，有行政执法权力的组织一共是2152个，大概1417个是北京市委办局领导的执法主体，十六个区县的执法主体是735个，这么多的执法主体平均到每个执法大队也就几十个人。这点人怎么能管这么多事情？第一个是执法主体多，碎片化执法，力量分散了，然后相互之间就打架。

第二个是“乱”，职责权限没有划分清楚。据统计，城管现在承担了12个方面的371项责任，我记得当时宣武区开始的时候是6个方面，6项责任，很简单，现在是371项执法事项。在371项里，很多执法事项不是独立的，需要其他部门配合或者确认的，有42个部门要跟你建立关系。比如说查黑车，需要交通部门的求证，你要查违章要规划部门的求证，求证之后你才能采取措施，这样就发生权限混乱的情况。

第三个是“弱”，就是说我们执法队伍监管多，但是执法力量还是比较弱的。弱体现在哪些方面？我们现在全市有执法资格的正规的执法人员有7.9万人，其中北京市1万人，6.9万人分散在16个区县，平均每个区县4300人，我们朝阳区也就这么多人。这4300人的执法队伍，要管朝阳区几百万人口，我们的区长比国外一个特大城市的市长管的人还要多。在这样的情况下，这么点人怎么可能把全市都管好了。所以就出现了大量的协管人员，全市正规的人员是7.9万人，协管人员有20万人。有的基层协管人员和正式执法人员的比例是10：1，有的派出所可能就所长是公安干警，其他民警都是协管员，这就体现了弱这样一种状况。

第四个是“土”，体现在执法的方式上。现在不少单位、部门还是采用传统的挂标语的方式来执法，就是在这个地方写一条标语，挂一个横幅，这就是执法了。这个标语执法以后我们不要提倡，不能说你挂了标语就表明你对这个东西就重视了，大家就守法了，这是以前传统的做法，我认为这个比较土。还有一个我们经常使用的，就是签责任书的办法，我给企业签责任书，有的人也跟我签责任书。比如签个防火责任书，对消防局来说说，火灾他们就是第一责任人，这个地方起火了就要承担法律责任。很多监管部门跟企业签定责任书，就是这个建设工地发生安全责任事故企业自己来承担责任，把责任转移了。你不能把责任强加给他，他是你的管理对象，不能让他去执法，我们现在是大家要自查，自己承担责任，这个叫责任转移的方法。实际上签不签责任书都一样，如果不签责任书，他那个地方发生火灾了，我也要处理他，不是由于签了责任书才处理他。这个不是行政合同，那是一种管理。

第五个是“粗”，粗暴执法这种情况还存在。现在就北京市来说，去年人大检查以后，认为我们依法行政中可能还存在着一些比较严重的问题，这些问题可能是主观上，由于我们工作没有做到位，主观上的原因导致的，这叫问题。除了问题以外还有一种挑战，挑战是客观上的，挑战是我们把控不了的，是当前这个社会环境下，必然要发生的一种现象。这个挑战就体现在这样几个方面。