金国坤：全面推进依法治国，建设法治中国首善之区（7）

三、新形势下如何建设法治政府、实现依法治国

(一）依法行政面临的问题和挑战对我们提出了哪些新的要求  

面临挑战，四中全会对我们提出了什么样的要求？两句话，一句话叫“法定职责必须为”，第二句叫“法无授权不可为”，这两句话很明确。法律规定你要做的事情你必须做，你不能不作为，你必须履行法律职责。“法无授权不可为”，没有法律规定，不得减损公民法人的权利和增加他的义务，行政机关不得法外设定权力，这是依法行政的基本要求。

李克强在天津达沃斯论坛的时候说了三句话，一句话叫“法无授权不可为”，第二句话叫“法无禁止皆可为”，第三句话叫“法定职责必须为”，加了一句话。因为有两句话是对政府而言的，对政府而言“法无授权不可为，法定职责必须为”，有一句话是对企业而言的，对企业来说“法无禁止皆可为”。那么对我们老百姓，对企业来说，就意味着法律没有禁止的事情我们都可以做，当然也不能随便这么说。因为我们原来叫“法无禁止不为过，法无禁止不处罚”，就是法律没有禁止的事情他做了你不能去罚他，不能去处理他。但是一个人他不仅受到法律的规范，法律是底线，他还受到道德的规范，还受到他行政纪律的规范，党员还受到党纪的规范。所以有些事情可能法律没有禁止的，但是党纪是禁止的。比如说你办婚礼，领导干部不能大操大办给子女办婚礼，那是我们党纪所禁止的，法律没有禁止，所以也不能说法无禁止皆可为，这只能说是法无禁止的不能去处罚他。

有些行为法律没有禁止，但是道德、党纪、政纪是禁止的，这个要求对我们政府就提出了新的要求。也就是说，我们以后当然还可以发文件，但是规范性文件不得设定行政责罚权。第一，不符合法律规定，利用红头文件设定管理、收费、罚款项目，一律取消，不能再保留了。现在肯定不能再发文件来罚款了，罚款必须是法定的，这个我们掌握了，没问题。现在最大的问题是收费，收费的项目现在绝大多数都是由文件规定的，而不是由法律规定的。据统计现在58类314种收费项目中，有法律规定的不超过60种。《人民日报》也统计过，全国有7000多个红头文件规定收费，其实这7000多个红头文件属于法律文件的不超过30个，绝大部分都是政府的文件。所以，现在有多少是法律规定可以收费的，比如说《矿产资源法》规定矿产资源补偿费，还有社会抚养费，计划生育条例等，规定得实际上不多，其他的所有的收费可能都是由红头文件来规定的。这就意味着以后在收费领域要求更高了，并且要有法律根据，没有法律根据不行，这是依法行政的要求。

依法行政的原则，这是一个理论问题，我就不讲了。

（二）北京市率先建立法治政府应该采取哪些措施

根据依法行政的要求，“法无授权不可为，法定职责必须为”，我们要率先建立法治政府应该采取哪些措施。

1.明确权力清单，建立清单制

既然说了“法无授权不可为，法定职责必须为”，第一件事情要问的是我有多少权力，责权范围是什么，必须有一个明确的清单。就是我是管什么的，我金老师，我就干三件事，一件事情讲课；第二件事是要搞科研，写文章，一年要发表一篇文章；第三件事是要给市政府出决策执行报告，我一年出几个，这个应该有一个清单。各个部门是不是也得建立这一个清单制？所以现在第一件事情，一个基础性的工作，我们朝阳区已经做好了，每个单位，每个部门，每个人都得有一个权力清单。我知道，西城早已经公布了，西城所有部门的权力清单都有了，朝阳也已经弄完了。各种清单，审批清单、行政处罚清单，都得有这么一个清单。这是第一个方面，必须建立一个清单制，这样就明确了我们干什么，哪些我们没有干。

 2.各部门协调配合

第二个，我们的问题是职能部门之间相互交叉，相互推诿，很多事情没有人干，不知道谁干。北京市有两千多个有执法的部门，有88家执法队伍，可能还得增加，那我们怎么办？中央提出来，应该大幅度地减少执法队伍种类。王安顺年前到石景山调研，包括朝阳我们都在试点行政执法体制的改革，朝阳有朝阳的做法，石景山有石景山的做法。按照石景山的做法，石景山区的九家工商、税务、城管，每家职能部门向每个街道派两个执法人员，然后再由街道统一指挥，组织一支执法队伍，这支执法队伍由街道来领导。这里面有城管的，有工商的，有公安的，统一指挥、统一行动，就不会产生交叉重叠的问题了，重心转移到街道。王安顺认为，总结推广石景山的试点经验，要出台街道设计的管理体制，重心下移，解决了“看得见的管不着，管不着的看不见”的问题，都由街道来统一指挥和领导。当然这个是北京的一种尝试，这种尝试有什么问题，我去调研了一下，还得进一步理顺这个问题。因为它毕竟是一种临时、松散的组织，而不是真的都是街道的工作人员，就是说工商人员、城管人员等还是属于上面派下来的，你的工资，你的关系还是在上面，如果你是属于街道的工作人员会更好一些。但是街道没有执法权力，街道没有处罚权，所以这个还得试点，但是现在王安顺比较推崇这种做法。