全面从严治党的重大意义和基本途径（3）

我们的价值追求跟制度是紧密相连的。制度治党又叫依规治党，就是摆脱过去人治、运动式的党建。1980年小平同志讲，不是说领导者的个人思想作风不重要，而是说制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们也经常说这个话，但是忽略了一条，小平同志不是说的所有制度，是讲党的领导制度、组织制度，这是带有根本性的东西。1987年“十三大”，更加明确了小平同志的这个思想，在党的建设上要走出一条不靠政治运动，靠改革和制度的新路子。我们今天提出制度治党，也是作为党内的治理模式，靠着制度来推动。

在制度治党方面，在党规和国法的关系上，至少在理念上有很多进步。

其一，党规与国法在适用对象、适用范围、实施手段和方式上均不同。在道德要求方面，党规比国法要求更严、层次更高。我们说，一个普通公民守法，就是守法公民，做的稍微好一点，那就是良民。而在党内，共产党员在工作岗位和社会生活中都要发挥先锋模范作用。

其二，党规与国法在具体操作层面上存在的矛盾是可以解决的。

比如，宪法规定，政府行政部门实行行政首长负责制；党章规定了党组织决定重大问题。具体运行中，我们是通过兼职，比如书记兼什么长来运行，由此又牵涉到当决策失误时，谁来承担责任的问题。有些国企，问责问了好几年，问不下去，说是党组织集体决策，凭什么问一个人的责。像集体决策失误怎么问责，需要具体制度层面的协调、配套。

其三，在党内制度方面，在理念上也有进展。比如提出政治规矩问题。政治规矩既包含明文规定的，也包含有传统和惯例。文本性的制度好办，白纸黑字，如果违反了，除非不认真，只要认真，就可以拿着文本来对照。但是，传统惯例比较复杂，有几个层次的问题。一是光荣的传统和惯例，我们要继承。比如，领导干部吃苦在前享受在后；二是无法、或不便文本化的管理，比如民主集中制十六字方针中的个别酝酿，具体怎么个酝酿法，中央没法用制度规定。三是有些传统、惯例是负面的，还是要破除。比如说官本位，在正式的场合有时不得已需要搞，比如会见外宾需要对等接待等。但是，在生活中处处官本位，包括一些制度化的特权，都需要破除。四是有一些属于中性的重大惯例，希望逐步将其文本化。关系到党和国家命运前途的重大惯例，比如领导人的任期和任职年限等，一定要有明确的文本规定，而且任何人不得例外。列宁曾经讲到，如果我们把希望仅仅寄托在少数英雄人物的政治品质上，这在政治上是不严肃的。

其四，制度要务实、管用、协调。我们的制度够多了，作为一个政党发布的制度在全世界的政党里面，我们是最多的。可是执行起来，有的效果不错，有的效果不太好。当然，原因比较复杂，包括制度本身的可行性，认真的态度，还有是不是各级领导者自上而下带头实施、执行，等等。我们党最主要的制度，除了党章以外，一是正在修订中的党内政治生活准则。二是党内选举工作条例。三是党委议事决策制度，这个条例也在修订过程中。该有的制度有了，就抓住了核心，并且要切实可行，那就好办了。

保证制度的执行力。一要有价值认同。思想教育和制度教育、纪律教育应该是交叉的，渗透在一起的。任何制度首先体现的是一种价值，只有认为贪污是不道德的，才有可能制定制度反对贪污；反之，认为贪污很光荣，就不可能制定制度去反对贪污。二要自上而下带头。“八项规定”以来，刹住了吃喝之风，就是因为从中央带头去做。三要制度面前人人平等，不能有例外。反腐败，上不封顶，就是这意思。

政策一层一层下去以后，在基层创新里面，确实跟一个地方的政治艺术、政治智慧是联系在一起的，就是要能够更好、更合理地执行中央政策。对此，刘少奇同志在抗日根据地时期就讲过，各个根据地被敌人四面八方包围，情况千差万别，怎么办？那就是既要与中央大政方针绝对保持一致，又要创造性地执行政策。从组织学上讲，有一个“涟漪效应”问题。即在一个池塘里面，扔了一颗石子，在它的中心部位涟漪力度最大，越往边缘散去，波纹力度越小，甚至还会变形走样，这是客观存在的一个现象。我们党8700万党员，比很多国家的总人口都多，在这个背景下，肯定各地不一样。这就产生了基层创新的需要。比如公车改革，总精神都一样，各地是五花八门。有的地方，县里面保留了一个行政中心，里面有一个车队，要用公车提前一天打报告。很多乡镇领导就说，有些事儿是突发的，要提前一天能知道，那还好了呢，有些事不可能提前一天知道。在贵州黔南有一个都匀区，在所有公车车门两旁，各喷上一行字，叫做“都匀区公务用车”。这么一来，任何人想公车私用都很难。我看央视也在播，说澳门所有公车都喷上一个黄色的鹅蛋形标志，简称为鹅蛋标。喷上这个标以后，谁都不敢公车私用。类似做法是基层的智慧、创新。

（三）反腐败、把权力关进制度的笼子。

治理腐败的核心是权力的制约和监督。腐败的实质是权力滥用，权力滥用到哪里去了呢？关键在于以公共权力为个人和小集团谋私利。既然是以公共权力谋私利，那治理腐败的核心就是权力的制约和监督。

对于腐败问题，王岐山同志讲，先治标再治本。由此也听到一些基层干部反映，这个标是治不完的，会不断出现，没等治本，就垮了。通过这两年的实践来看，治标的好处，就是形成一种高压态势、一种威慑，使人不敢腐。从不敢腐入手，再慢慢解决不能腐、不想腐的问题。最终的目标，还是达到不能腐、不想腐，其核心就是要进行权力的制约。

权力制约有多种途径。第一，以权力制约权力，这指的是政治资源的配置，是一个政治体制的问题。第二，以权利制约权力。比如，法律保障公民的知情权、党章保障党内事务中共产党员的知情权，就得党务公开、政务公开，带来的好处就是，最大限度地减少暗箱操作空间。第三，社会舆论监督。社会舆论，有真有假，判别真假是专职部门的职责，但社会拥有的这个权力是法定的。当然，所有的制约都需要有法律规范、法律引导。

在一些具体的权力制约方面，十八大以来有些很重要的说法。例如，过去说权力制约，首先想到的是政府权力，十八届三中全会明确提出理顺党政主要领导个人的职责权限，理顺党政部门内设机构的职责权限，其关键是包含了党的部门，不仅仅是政府。另外，书记也好，党内职能部门组织部、宣传部、统战部也好，其权力应该由谁来界定？这需要我们借鉴政府改革的经验教训，其实也是应该由党代表大会和上级党委，包括本级，都可以提，最后代表大会通过，应该是这样的一个程序。

对于权力制约，习近平同志特别强调权力清单。政府的权力，人大法授，相关各方可以参与到这个过程中来。对此，党内也可以借鉴。十八大之前全国100多个县党务公开试点，在试点中发现一个问题，即很多事儿政务公开在先，而他们做的事儿都是县委决定的，在这种情况下，如若再公开，党务政务就高度重合了。因此，有的县委书记自我限权，有的梳理出来一百几十项，最后精简事项，有的保留了40多项，有的保留了20多项。这就是说党内也需要清理。此外，权力流程，除了军事机密、外交机密、商业机密，都需要公开，否则一样可以暗箱操作。

改革纪律检查体制。这项任务早就提出来了，“十八大”以来主要是把双重领导体制中有优势的部分“效益”最大化。双重领导的优势就是上对下的监督有效，就看你认真不认真，但是有一点滞后，就是必须有人检举，才能发现问题，但总体来说是有效的。同级监督不太可能，下级监督上级更不太可能。在体制没有做大的调整的情况下，就像刚才提到的“先治标再治本”一样，先把有优势的那一部分最大化。比如说，党和国家机关都派驻纪检机构；还有纪检书记副书记的提名考察以上级纪委和组织部门为主，无非就是让纪委书记副书记加大监督力度，敢于监督。另外，现在改进中央和省市区的巡视制度，力度比较大。巡视组长，巡视地区，巡视对象不固定。同时，借鉴了历史上的教训，我们党王明时期，把巡视的副作用发挥到极致程度，特派员到了地方以后，权力大极了，可以解散当地党部，枪毙当地党组织负责人。我们借鉴了这个教训，明确提出，巡视只搞党风廉政，而且只查线索，不办案子，回来移交。

在具体制度、具体规则上也有很多规定，清理裸官、清理党政领导干部在企业和社会团体中的兼职等等，都是回应了社会关注的热点问题。再如，防止利益冲突制度。什么叫防止利益冲突？就是你在这个岗，在这个位子上，有些事儿别人能做，你的家人就不能做，因为你的家人做了会对公众利益形成冲突，现在通过制度设计，把你挡在这个冲突之外。

那么，治本之路在哪里呢？治本之路就蕴含在十八届三中全会和四中全会之中，真做到了，条条都是治本之路。比如说经济体制改革，市场在资源配置中起决定性作用，就意味着减少了权力寻租空间，再加上法治政府、服务政府，就是从经济体制方面，避免了想腐败的机会。再有政治体制改革，选人用人制度改革，公开透明。十八届三中全会和四中全会的两个决议中的要求和规定都做到了，就是反腐败的治本之路。