分权改革与国家治理：中国经验分析（2）

二、中国的分权化改革

以国家为组织单位，如何让分权化改革获得最大效益？这是中国语境下的问题意识。事实上，分权化改革的空间和意义对于中国来说要比其他国家大得多。

众所周知，中国共产党1949年建立政权之后，形成了高度集权的国家管理体制。这种通常被人称之为党国体制（party-state system）的高度集权管理体制，具有三个方面的集权特征：其一是政党集权，组织结构呈现金字塔型，政党组织高度掌控国家权力（立法、司法、行政、军队）；其二是中央集权，虽然30个省市自治区属于地方政府（之下又设市县乡三级政府），但地方权力体系只是作为中央权力体系的复制和延伸，中央政府在人事、财政、物资等方面具有绝对支配权，甚至在关系地方事务的处理上也具有决策权；其三是国家集权，在国家与社会的关系方面，权力机关和公共部门以国家名义集中掌控政治、经济、文化、社会各领域的主要事务，而教育、住房、医疗卫生、社会保障等民生事项，则主要由公营部门和公权部门所主导，民营企业、民间组织等社会力量仅仅作为“补充”。

中央政权集中计划是与这种高度集权的管理体制相匹配的主要方法。在计划体制下，由国家计划委员会起草制定国家发展“五年规划”，各地各级政府根据“五年规划”逐级分配任务指标，重大事项由中央政府计划单列，这是中国政权实现内部管理的基本方法。在这个过程中，由于领导人个人偏好和个人意志的问题，由于信息统计和计算的问题，由于执行能力的问题，由于外部环境变化的问题，以及由于不可预测的突发性自然和人为灾祸等等，统一的计划管理不仅漏洞百出，导致资源浪费和整体效益低下，而且极大地限制了地方和社会的积极性、自主性，使得整个国家缺乏生产活力。

《三国演义》中有一句名言：天下大势，分久必合，合久必分。这句话也反映了管理学中一个基本道理：当集权化弊端突显的时候，就会开始分权化的过程；而分权化导致麻烦显著的时候，又会出现集权化的呼声。1978年改革开放政策实际上开启了中国分权化改革的进程。

改革开放30多年是中国转型变革最为明显的时期。有研究认为，中国发展的成就主要应归功于分权化改革——“以经济建设为中心”的分权化改革释放了地方政府和民间力量的活力，激发了地方政权和民间资本的积极性。中国国家治理结构是一个按地域原则组建的多层次、多地区的结构，在既有结构中实行分权化改革是30多年来改革的主题之一。改革的过程开始于20世纪70年代末期，大体经历了四个路径和标志性过程。

第一，通过推行农村联产承包责任制解放农村生产力。中共建政以后，试图结束传统中国农民自然经济的生产方式，希望把农民组织起来，于是采取了“人民公社”的组织形式，建立了农村居民集体生产、统一分配的集中管理模式。这种模式不仅没有极大地调动农业生产者的积极性，反而因为平均主义“大锅饭”农业生产能力降到温饱水平之下，农民长期成为中国的贫困阶层。1978年中共十一届三中全会以后，为了改变人民公社制度下存在的平均主义和农民缺少经营自主权的状况，农村普遍实行家庭联产承包责任制。1982年制定的新宪法规定，农村建立乡政府和群众性自治组织——村民委员会。至此，以政社合一和集体统一经营为特征的人民公社解体，到1984年底，全国农村完成了由“社”到“乡”的转变。家庭联产承包责任制解放了中国8亿农民，使他们可以凭借自己的劳动实现发家致富的梦想。

第二，1978年开始，中国政府不得不通过财政体制改革调整中央和地方关系。1980年开始了财政分权改革，实行了被称为“分灶吃饭”的财政收入分成体制。1980年以前，中国财政实行的是“社会主义大锅饭”的制度，中央财政统收统支，建设预算由国家计委统一制定，然后下达各省执行，相应资金由中央财政部下达。这种体制给地方机动的财力极小，税收原则上要100%上缴国库，因此，地方政府没有积极性，只等中央政府下拨计划。为了调动地方政府的积极性，中国政府采用中央与地方签订财政上的“承包”协议，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。“分灶吃饭”制度极大地激发了地方政府的经济动力，但使中央财政能力受到了削弱。“分灶吃饭”是一种财政承包制，在这种制度下，地方政府为了过好自己的日子，势必“两手抓”，一手抓税高利大的地方企业，一手抓市场封锁，结果导致了地区分割、重复建设，地方主义加剧。同时，地方政府还要想尽办法多占中央的“便宜”和好处，一方面“跑部钱进”，一方面大搞“财政资金体外循环”，各种方法都极有创意。相反，中央财政却捉襟见肘、被动应付。有研究认为，到1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重只有22%左右，与发达国家50%～70%的比例相差甚远。中央财政手中拮据，想利用财政政策调节宏观经济往往力不从心，只得伸手向地方求援，让地方多做贡献；而一些财政能力较强的地方政府倚仗财力雄厚，通常与中央政府讨价还价。为了纠正偏差，确保中央财政能力，1994年开始对“分灶吃饭”进行升级改革，形成了目前实行的中央/地方分税体制。分税制的核心是分税、分征、分管，同时建立转移支付制度。分税就是“切蛋糕”，即将“蛋糕”一切为三，一块为中央所有，一块为地方所得，还有一块为双方共享，这样就把税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。关税、消费税等为中央税，与经济发展直接相关的增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等为共享税，其他为地方税。1994年以前的财政收入，中央占三成，地方拿七成；而1994年以后，中央财政收入可以得到50%以上。这种分税制保障了中央政府财力的急剧增长，但导致了“国强民不富”的新问题，而解决这种新问题又成为新一届政府财税改革的任务。

第三，通过建立经济特区试验制度探索政策创新突破口。1980年，中国建立了四个经济特区——深圳、珠海、汕头、厦门，它们不仅获得了税收方面的优惠，更重要的是享受了一个有利的制度与政策环境，以及更多的经济发展自主权，包括引进项目审批权、外汇管理、银行信贷、劳动用工以及人员出入境等方面的优惠政策。现在，经济特区政策已经从局部试验阶段走向普遍推进阶段。

第四，通过企业改革激活经济主体的自主活力。在市场化改革过程中，中国政府鼓励私人经济和民营企业的发展，释放社会的产能，同时设法激活国企活力。从1978年底开始，中国政府推行企业改革，这个改革可以分为两大阶段：第一阶段是从1978年到1992年，主要是放权让利，扩大企业自主经营权；第二阶段是1993年之后，明确以建立现代企业制度为方向，在保持自来水、电力、公交、烟草、石油、天然气、电信、铁路运输、银行等国营主导的同时，探索企业的市场化改造，加强对国有资产的监管。

2013年，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出具体时间表，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，希望通过15大领域的60项具体改革，逐步实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。许多观察者认为，此次会议通过的深化改革决定实则是新一届政府的施政纲领，它对中国未来具有里程碑意义。

虽然不能把新一届政府的“全面深化改革”定义为分权化改革（事实上，“全面深化改革”更加强调统一的国家治理能力，更加强调中央政府对改革方案的“顶层设计”，更加强调中央集中管理），但是，改革设计也贯彻了该分权就分权的原则。例如，十八届三中全会决定提出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。在涉及分权化改革方面，全会提出：（1）实行财税体制改革，进一步理顺中央和地方财权和事权责任；（2）转变政府职能，削减或下放行政审批事项，给企业和社会更大的自由；（3）改进社会治理方式，激发社会组织活力。这些改革内容表明，中国的分权化改革即将转入新的阶段。