分权改革与国家治理：中国经验分析（3）

三、分权改革与治理变革

对于一个高度集权的组织和管理体系来说，分权化无疑是改革的方向。但是，分权化具有不同的方向和不同的程度，它们决定着分权化改革的绩效。30多年的中国改革经验显示，分权化改革沿着三个不同的方向展开，并且与治理变革的努力相结合。

第一，政府向市场和社会分权。中国经济市场化改革的过程，实际上就是政府在向市场分权，这个过程促成了中国经济的发展。有学者曾经指出，非国有经济的快速发展是中国经济改革成功的原因［1］，而非国有经济的发展正是政府向市场和社会分权的结果。直至今天，中国政府向市场和社会分权的过程远未完成，国有垄断部门及行政审批的大量存在表明中国的分权化改革还有巨大空间。在李克强主持下，国务院正在大量削减行政审批，据官方信息，他主政一年多来已取消和下放行政审批事项7批共632项［2］。

政府向社会分权是中国分权化改革的内容之一，其目的是构建政府与社会的新型关系，培育社会自治能力，实现政府“减负”，最终改造“全能政府”。实现这些目标至少涉及三方面的努力：一是培植新的社会组织，二是改革现存社会组织，三是实现社会对公共事务的参与。

第二，政府内部的分权。随着市场化改革的推进，中国政府内部也进行了分权化改革。以财政金融系统为例，1978年1月，中国人民银行与财政部正式分开办公，人民银行总行的内设机构恢复到14个司局；1978年末，中国人民银行的统一体制全面恢复。后来，各种专业银行建立，保险公司又从中国人民银行分立；再后来，证监会、银监会管理机构从中国人民银行分离出来。中国政府内部的分权涉及产权、财税、金融、企业、社会保障、市场管制等环节，主要目的是在专业分工的基础上，实现政府功能的配套。中国政府的上述努力被称之为市场经济的基础设施建设［1］，其内容主要有以分税制为基础的财税联邦制的机构分设；金融系统中政策性开发银行、商业银行和非银行金融机构分立，以及金融业务机构与金融监管机构的分离；在政企关系方面，实现企业与主管部门脱钩。

第三，中央向地方分权。如前文所述，中国政府分权化改革的重要内容是中央向地方分权，激发地方积极性，其中最为重要的是实现中央和地方财政分权，建立中央和地方的分税制度。这种分税制度也被人称之为财政联邦制。在财政联邦制下，中央政府不仅把许多经济管理权力下放给地方，让地方有了一定的自主决策权，而且也把许多财政权力下放给地方，使中央和地方分享财政收入。地方财政收入越高，地方预留的收入就越多。这种激励使得地方政府官员有强烈的热情和意愿去推动地方经济增长。

中央向地方分权除了实现财税联邦制外，还表现在中央将部分行政审批权下放给地方。此外，为了激发县级政府的自主性和活力，中国政府还试行省直管县制度。自2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等省已经出现了在财政上省直管县的试点，这可以被看作是省直管县的先行试点。

总体来看，分权化改革为中国经济创造了巨大的利益，其积极贡献表现为：（1）作为中国改革战略的一部分，有助于克服来自中央政府部门对改革的抵制；（2）允许地方进行创新试点，避免出现大风险和大错误；（3）有助于推行“增量改革”，保证改革政策的连续性。但也必须看到，分权化也带来许多不容忽视的问题，其中最大的问题就是地方保护和市场分割。

分权化改革的目的是给下级组织和成员更大的自主性、独立性，以促进组织整体效益的改善。但是，分权化改革的前提条件是不损害组织的统一性。就一个国家而言，实现统一化、均等化仍是首要任务，一国之内统一交通、统一货币、统一市场、统一司法、统一规则、统一管理标准、统一公民身份和权益，实现公共服务均等化和资本要素的自由流动，是国家建设和国家治理的理想目标。以此标准来判定，分权化改革的正当界限在于，它应该有助于这些目标的达成，至少不应该阻碍或损害这些目标的实现。

中国分权化的改革极大地激活了地方、社会、企业乃至个人的活力，这是不争的事实。但是，由于这种分权主要以行政地域或行业部门为单位，因而导致了地方主义、部门主义和市场分割。许多研究指出，中国地方保护主义的产生与行政分权有着直接的关系，①中国正反两方面的经验也显示，分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。

结论

讨论如何让分权化改革效益最大化的问题，①有学者认为，过度分权刺激了地方保护主义的产生（参见陆铭、陈钊《中国区域经济发展中的市场整合与工业集聚》，上海人民出版社2005年版）；也有学者认为，地方市场分割是经济转轨过程中的特有现象，而行政性分权是导致这一现象的深层体制原因（参见陈东琪、银温泉《打破地方市场分割》，中国计划出版社2002年版）；还有学者认为，造成地方保护和市场分割的原因很大程度上是优先发展重工业的赶超战略在分权式改革下的逻辑延伸（参见林毅夫、刘培林《地方保护和市场分割：从发展战略的角度考察》，北京大学中国经济研究中心工作论文，No.C2004015, 2004年10月）。

需要探究分权化的合理边界。如前文所概括，分权存在四种不同类型：政治分权、政府分权（横向分权或功能性分权）、地方分权（纵向分权或结构性分权）和行政分权。改革开放以来，中国政府不断调整政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与政府之间的关系，对高度集权化的管理体制进行了分权化改造。总体上看，这种改造减少或放松了政府的管制，释放了地方、企业、社会、个人的活力，促进了中国的经济发展。就改造“全能型政府”、给民间更大自由和自治空间这一目标来说，中国的分权化改革之路还很长，其任务远未完成，因此还需要继续朝此方向推进。

但是，今天的中国也必须面对地方主义、部门主义、行业主义、寡头主义、特权主义行为通过垄断、滥权、腐败等方式切割、瓜分、宰制国家利益和国家权力的问题。这些问题的存在，表明中国国家基本建设的任务还尚未完成，而这一任务的首要内容就是国家的统一性和公共服务的均等化。

由此可见，分权化的目标其实不是重新切分“权力蛋糕”，而是实现治理变革。中国的改革实践表明，分权化改革要让企业、社会和公民最大化受益；分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。如果说这两条经验可以称为分权效益最大化的原则，那么，它们实际上再现了政治学的古老命题——自由与权威的关系。国家发展活力不足的问题需要解决，部门本位、地方保护、寡头分割的问题也需要解决。中国在保持中央集权体制不变的情况下，协调自由与权威、集权与分权的关系不得不“打时间差”——先“统”后“放”，“放”了再“统”，“统”了再“放”，总是走不出“一统就死，一放就乱”的怪圈。今天，新一届党中央推出了“国家治理现代化”的概念，不管这个概念被怎么解释和定义，给社会以更多自由和自治（该放就放），让国家在交通、市场、规则、信息、权益、标准等方面实现统一和均等（该统就统）——应当是国家构建不可或缺的内容。

参考文献：

［1］钱颖一，许成钢，董彦彬.中国的经济改革为什么与众不同［J］.经济社会体制比较，1993，（1）.

［2］国务院一年多取消下放7批共632项行政审批等事项［EB/ol］.（2014-09-09）［2014-11-12］http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/09/content_2746921.htm.