TPP 机制的发展与中国的区域战略应对

20世纪90年代末，在亚洲金融危机的冲击下，“10+3”机制应运而生。进入21世纪后，“10+3”机制以经济合作为重点，逐渐向政治、安全、文化等领域拓展，在外交、经济、财政、农林、劳动、旅游、环境、文化、打击跨国犯罪、卫生、能源、信息通信、社会福利与发展、创新政府管理等十多个领域建立了约50个不同层次的对话机制，每年均召开首脑会议、部长会议、高官会议和工作层会议，形成了多层次、宽领域、全方位的局面。“10+3”以及由其派生的“10+6”机制逐渐成为亚太区域合作的主要制度平台和中国的亚太区域外交基轴。然而，自美国于2009年11月宣布正式加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TranspacificPartnershipAgreement，简称TPP）谈判以来，原本并不引人注目的TPP机制开始引起有关各方的关注。TPP机制未来究竟会如何发展？美国推动TPP谈判的战略意图何在？中国面对TPP的未来发展究竟应有何种区域战略设计？这些都成为值得深入解读的问题。

一、TPP机制的发展态势

TPP于2006年生效，最初被称作“太平洋四国”（Pacific-4），创始成员国为智利、新西兰、文莱和新加坡。因为这四个国家的经济规模都不大，所以TPP在问世之初并未获得外界太多关注。2008年9月，在时任美国贸易代表苏珊·施瓦布的提议下，小布什政府向美国国会通报了参与TPP谈判的政策愿景。尽管随后由于美国政府换届，新获执政地位的民主党内部尚未就美国的外交与贸易政策达成共识，美国参与TPP谈判的政策动议被暂时搁置，但苏珊·施瓦布的提议已为奥巴马政府的亚太战略奠下基石。在2009年11月的亚太经合组织（APEC）新加坡峰会上，奥巴马总统宣布美国将正式加入TPP谈判。在此前后，澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚也先后加入TPP谈判。TPP机制自此成为亚太区域合作的新热点。

美国在加入TPP谈判之初，和其他谈判方共同设置了颇具雄心的谈判时间表，即在2011年11月美国主办APEC夏威夷峰会之前完成全部谈判。为此，TPP各谈判方2010年一年之内即在墨尔本、旧金山、文莱和奥克兰先后举行了四轮谈判。经过2010年3月的第一轮墨尔本谈判，TPP机制设置了十项谈判议题，包括工业品、农业、卫生标准、检疫标准、电信服务、金融服务、原产地规则、政府采购、环境、贸易能力建设。经过2010年10月的第三轮文莱谈判，谈判议题被进一步扩展与细分，涉及纺织品、技术性贸易壁垒、投资和知识产权。

与此同时，在澳大利亚和新西兰的支持下，美国大力推动跨领域议题成为谈判的重点，包括供应链管理、竞争力、政策透明度、规则连贯性、劳工标准、环境标准、发展问题、中小企业。美国希望通过解决所谓“边界后面的”规则障碍，将TPP塑造为21世纪自由贸易协定（FTA）的新典范。

2011年，TPP各谈判方又在圣地亚哥、新加坡、胡志明市、芝加哥、利马和吉隆坡先后进行了六轮谈判。2011年4月的新加坡谈判开始涉及起草法律文本和交换市场准入。谈判各方开始提交有关工业品、卫生与检疫标准、环境标准、技术性贸易壁垒、规则连贯性的文本草案。与中国—东盟FTA、中国—新西兰FTA等中国已有的FTA相比，TPP机制涉及上述众多新领域，已形成一套全面而又复杂的谈判体系。随着加拿大和日本分别于2012年10月和2013年4月宣布加入TPP谈判，TPP机制已囊括亚太地区的全部五个传统发达国家。

然而，随着TPP谈判方不断增多，涉及到的各方利益关系也越趋复杂。2012年10月以来，墨西哥、加拿大和日本先后加入TPP谈判，虽然增强了TPP机制的规模效应，却也给谈判的顺利完成增加了更多的不确定因素。尤其是日本的加入，对于TPP机制的谈判时间表、TPP机制的实力格局和TPP机制的规则形成都具有重大影响。就TPP机制的谈判时间表而言，因受国内经济结构制约，日本在贸易自由化尤其是撤除农产品贸易壁垒问题上难以对美国等TPP其他谈判方作出根本性妥协，这将使TPP各谈判方之间的利益摩擦进一步加剧，TPP谈判的时间表将因此继续推后。就TPP机制的实力格局而言，作为世界第三大经济体和TPP机制内仅次于美国的第二大经济体，日本在经济规模上大于美国之外的其他谈判方之和。

日本加入TPP谈判后，其巨大的经济能量必然对既有谈判格局和议程设置造成巨大冲击。TPP谈判实质上是所有谈判方在多个领域就各类议题达成自由化标准很高的统一协议，这对实力最强的谈判方美国都有很大难度。日本加入谈判，固然增强了TPP机制在亚太区域合作中的影响力，却也增大了TPP谈判达成统一多边协议的难度。就TPP机制的规则形成而言，TPP机制的既有规则不断被修改，新规则不断被制定，迄今仍未形成统一、固定的规则。以庞大经济规模为支撑的日本加入TPP谈判，有助于把握规则制定的先发优势，从而对TPP机制的形成进程享有话语权。换言之，作为TPP谈判方中的第二大经济体，日本加入谈判后不会简单接受既有规则，而是会提出最符合自身利益的各项主张。可见，随着日本加入TPP谈判，各谈判方之间的摩擦将进一步增多且更难以协调，进而将加大达成最终协议的难度和延后谈判推进的时间表，谈判各方力量格局和谈判进程中的规则制定也将发生很大变化。

相比既有的亚太区域合作机制，TPP机制涉及领域广泛，谈判体系复杂。在TPP尚处于P-4的阶段，强调以“分期付款”式的渐进式谈判吸引更多的成员，美国、澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚等五国在此背景下参与TPP谈判。然而，美国在宣布正式参与TPP谈判的同时，即声称要“引入堪称21世纪自由贸易协定的高标准”。美国一方面扩大了TPP机制涉及的谈判领域，提升了自由化标准，谈判战线进一步拉长，另一方面又急于在短期内尽快完成全部谈判，留给各谈判方的时间非常有限，最终导致TPP谈判“欲速则不达”。时至今日，TPP机制不但未能实现美国最初高调宣布的2011年11月APEC峰会前完成全部谈判的目标，在可预见的未来也很难实现这样的谈判目标。随着日本加入谈判，TPP谈判又增添了日美贸易争端的复杂因素，完成谈判的前景更显不确定。具体而言，TPP“高标准、宽领域”的谈判体系面临以下几方面障碍。

其一，TPP谈判的基本模式难以确立。如何处理统一的TPP市场准入机制与各谈判方相互间既有市场准入机制的关系，是谈判面临的重大难题。美国极力主张在统一的TPP市场准入机制之下，保留各谈判方相互间既有的市场准入机制。一方面，美国不希望让自身与部分TPP机制成员之间既有的市场准入待遇惠及所有TPP机制成员。另一方面，美国与部分TPP谈判方之间既有的服务业和知识产权条款自由化标准高于TPP谈判的预设目标，在这些领域，美国也不希望统一的TPP机制取代美国与部分TPP谈判方之间既有的双边机制。然而，澳大利亚、新西兰、文莱等国与美国的主张相反，希望以统一的TPP机制理清各谈判方之间“意大利面条碗”式错综复杂的既有双边机制。由于各国政策分歧过大，这一问题至今仍未找到解决途径。

其二，农业是困扰TPP谈判的重要问题。美国国内以糖业和乳制品业为代表的农业利益集团要求奥巴马政府维持美国既有的双边FTA市场准入机制，认为TPP机制对于美国农产品的出口推动作用甚微。以美国与新西兰的农产品贸易为例，2010年3月，30位美国参议员声称，倘若给予新西兰乳制品更多的市场准入优惠，将在十年内给美国乳制品业造成200亿美元的损失。而新西兰方面则声称，新西兰的乳制品出口规模不足以对庞大的美国市场构成实质性冲击。直至今日，TPP谈判在农产品贸易的众多领域仍旧悬而未决，尤以糖类和乳制品为甚。

其三，美国在原产地规则问题上的立场与TPP其他谈判方相去甚远。自北美自由贸易协定（NAFTA）谈判的时代起，美国就主张实施严格的具体到国家和产品的原产地规则，特别是对于纺织品，美国提出了更为苛刻的“纱线向前”（yarnforward）规则，即对棉花、化纤等纺织原料的原产地也有严格规定。美国的主张遭到了除秘鲁外的所有其他TPP谈判方的强烈反对。这些国家倾向于更为宽松的原产地规则，主张以“地区规则”取代“国别规则”。尽管如此，美国仍在继续努力推动针对纺织品与服装实施严格的原产地规则。此外，在知识产权、投资、劳工与环境标准等问题上，TPP成员在谈判中所持立场也有较大分歧。美国不仅与TPP谈判方中的发展中国家难以达成妥协，与日本、澳大利亚、新西兰等发达国家也有较多冲突。这些分歧在短期内都难以解决。