推进政府职能转变需解决的几大问题（7）

七、培育基层政府、市场和社会主体的接收能力

转变政府职能是在实现国家治理体系和治理能力现代化视野和框架下，各种管理职能在全社会的重构，形成行政管理职能在央地各级政府之间合理配置和有效运行，行政管理职能、市场管理职能、社会管理职能在政府、企业、社会组织之间合理配置和有效运行。通过简政放权，政府放弃了许多不该掌握的权力，但与这些权力相对应的管理职能并没有消失，而是以基层政府自主权、企业和社会组织自主权的名分移位发挥作用。于是，基层政府、企业和社会组织具不具有接收和履行改革赋予的自主权的行为能力，便成为改革成功与否的后续性决定因素。

长期以来，由于历史的原因，在国家治理结构中，形成了权力配置的两个集中，在国家治理能力上，形成了聚能磁心的两种分布。国家治理结构中权力配置的两个集中表现为，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设几乎所有关键的发展决策权、重要的资源配置权、重大的项目决定权，在政府与企业和社会组织之间，向政府集中；在中央政府与地方政府之间，向中央政府集中，导致在权势上，政府强势，企业和社会组织弱势；中央政府强势，地方政府弱势的格局。权力配置的两个集中连带的问题是，在国家治理能力上聚能磁心的两种分布，即学历层次高、综合素质强、专业化程度深的人才，在政府与企业和社会组织之间，首选向政府集聚；在中央政府与地方政府之间，首选向中央政府集聚。值得注意的是，在这种格局中，两个集中与两种分布处于高度对应关系。以政府系统为例，乡镇政府没有资源配置权、人事权、财政权和执法权，城市街区缺乏经济、行政、法律资源。在多数县级政府，履行住建、社保、环保、工程审批、各类行政执法职能一是编制不足，二是高学历、专业化人才缺乏。

这些问题本来应当通过不断深化改革加以解决，但是，过去的改革往往是高大上，对基础性和配套性改革重视和涉及不够，加剧了改革困境。每五年一轮的政府改革，在政府内部，沿循着改革强度曲线从国务院到省、市、县、乡镇政府逐级走低的套路，包括职能、机构和人员编制调整，无论是雷声还是雨点，越往下走越小，并且，县和乡镇政府改革接应能力建设常常提不到改革日程。在政府外部，推进相应的企业改革，培育社会组织和社会管理体系，都没有形成配套性措施。随着转变政府职能的深入，两个集中与两种分布的对应关系被逐步打破，又造成了分权与能差的矛盾。在政府内部，中央政府相对地方政府不再高度集中权力，却没有改变高度集中权力时高度集聚人才的磁力，导致地方政府尤其是县、乡镇基层政府获得了自主权，却没有足够的人力资源有效履行这些自主权。在政府外部，政府相对企业和社会组织不再高度集中权力，却没有改变高度集中权力时高度集聚人才的磁力，导致企业和社会组织拥有了自主权，也没有足够能力行使自主权。比如，广东省有的县在社保领域只有两个劳动监察员，一人服务两万人；人力资源协会只有2-3人，职能转不出去；涉及民生、住房保障的编制少，省住建厅城市建设处6人，管地下管道、交通设施、污水排放。村镇建设处4人，还管农村人居环境改造。厅里有执法监督局，但市里没有。下放只放事权，不放人权、财权，事权放下去，没有编制，没有财政，根本接不了。比如上海，乡镇执法队伍的建设是个大问题。除了文化监管，其余所有执法都在乡镇，乡镇缺少财政和编制，有的地方探索辅警队伍。发改立项下放，但土地、环保仍在省里，不配套。

构建行政管理体制、市场管理体制、社会管理体制循环闭合的运行体系和机制，是深化政府职能转变的充分必要条件，在政府清权、确权、放权过程中，必须注重培育基层政府、市场和社会主体的接收能力，保证基层政府、各类市场和社会主体接准和管好属于自身的管理职能。

深化政府职能转变应当围绕推进治理体系和治理能力现代化这一改革目标，将有利于政府简政放权后，在全社会构建全面治理格局的相关改革综合推进，实现审改放实、接准、管好的管理权力配置和运行格局。

深化政府职能转变，必须推进综合改革。综合改革是政府职能转变、机构调整、基层治理、社会共治的一体改革，目的是通过政府主动放权和主导分权，实现行政管理体系、市场管理体系、社会管理体系之间，权力配置科学合理、管理运行相得益彰、政府监管规范有序、市场运营和社会管理充满活力。

政府综合改革是一个上与下之间三道循环构成的闭合体系，第一道循环是自下而上发现问题和自上而下解决问题的循环，职能转变需要问题导向、需求导向、项目导向，基层政府在三种基本导向中发现问题，然后由中央政府在宏观层面通过政策、法律手段主导解决问题；第二道循环是自上而下和自内而外的主动性推进，即中央政府以将职能、编制、引智政策打包下放给地方政府尤其是基层政府，政府以负面清单模式推进企业、社会组织发展，主动为对方提供极大的改革空间；第三道循环是自上而下的法律服务循环，采取授权方式突破法律障碍，营造基层改革的良好环境。

全面推进综合改革，一是要实行四项改革同步走，即政府主动推进的行政审批制度改革和大部制改革，政府主导推进的基层综合治理改革和社会协同治理改革同步走，构建全社会合理有序的治理体系；二是要加强各级政府和各类市场、社会主体治理能力的同步建设，通过采取积极政策提升基层政府的机构效能、人员效能、科学审批能力、规范执法能力，培育社会组织的组织能力、项目运作能力、自我约束能力，保证管理权力体系重构后，权有载体、责有归属，事有人担。要避免政府职能转移后，政府是大树，下面没有草。尤其要给基层政府和公务员有一线希望，否则，改革就是玻璃罩里的苍蝇，前途光明，走投无路。