推进政府职能转变需解决的几大问题（8）

八、切实加强政府事中事后监管

深入推进行政审批权的取消、下放、转移与加强事中事后监管，是政府职能转变相辅相成的两个组成部分。一方面，只有把不够行使的审批权彻底放掉，政府才会形成兴趣转移，将更多的精力和时间投入到事中事后监管，只有切实加强事中事后监管，政府才会对审批形成依恋淡化，更有利于政府主动推进审批制度改革；另一方面，政府在将属于企业和社会组织的自主权取消、下放、转移的同时，责无旁贷的担负起对企业和社会组织履行自主权过程中，市场运行和社会管理的规则、秩序、质量、安全、信誉的监督管理职责。因此，李克强总理要求，在转变政府职能中，放和管两个轮子都要做圆。这就意味着，行政审批制度改革不深不透，政府职能转变就无实质意义，政府事中事后监管不强不力，政府职能转变就无彻底效应。

长期以来，审批和监管始终是制约政府正确履行职能的一对矛盾。政府固然同时需要履行这两种职能，既要从事审批又要从事监管，问题的核心是，在这一对矛盾中，政府应当将审批还是监管作为矛盾的主要方面。将审批当作矛盾的主要方面或者将监管作为矛盾的主要方面，体现出不同经济体制下政府管理的不同形态。在计划经济体制中，政府扮演着全能型和管制型政府的双重角色，把审批作为矛盾的主要方面，而把监管作为次要方面，重审批轻监管、抓审批放监管、以审批代监管，形成作为全能型政府，无事不管，作为管制型政府，在无事不管名誉下对审批无事也管，对监管有事不管的状况。在市场经济体制中，政府应当成为有限型和责任型政府，把监管作为矛盾的主要方面，把审批作为次要方面，以加强监管为主，兼顾必要的审批。

政府的管理形态的转变，本应当在对计划经济进行市场经济的改革中实现，然而，改革的效应并不理想。在以往行政体制改革的历程里，经历了两个阶段，在相当长一段时间，只是把注意力放在机构和人员编制的调整上，没有抓住政府职能转变这一核心，因而忽略了审批与监管这一矛盾关系。在以后的一段时间，把改革的重心调整到转变政府职能上，却出现了仅仅注重行政审批制度改革，忽视政府事中事后监管，导致政府在职能转变中不彻底、不周延、不衔接状况。

政府监管不力，总体上体现为监管权责体系不科学、监管行为结构不正当、监管手段方法不合理，政府不愿监管和不善监管。建立科学的监管权责体系需要解决的问题是，围绕政府究竟应该监管什么、把握准确的监管点，配置好监管权力和责任。政府不乏对涉及规则、秩序、质量、安全、信誉的活动和产品进行监管的把握，但在这些监管中究竟应当管什么，不管什么往往形成盲目性错位，管了许多非实质性和关键性的事，忽略了实质性和关键性的事。比如，浦东对餐馆没有健康证的处罚，一次200元，办一个证100元，十人花1000元，餐馆当然不愿办证愿挨罚，致使对商品安全的监管就虚放实。构建正当的监管行为结构，必须解决好对谁监管的问题，排除利益要素和情感要素对监管行为的干扰，形成一视同仁的监管行为结构。由于利益和情感因素的影响，政府常常在主动与被动、反应性与适应性的行为模式的搭配中产生不正当监管行为。对有利或者有情的人和事，往往在被动反应性和被动适应性中进行消极监管，对无利或者无情的人和事，往往在主动反应性和适应性中进行积极监管。比如，在执法过程中，社会诟病的各种选择性执法就是典型的事例。优化合理的监管手段方法，主要要解决怎么管的问题。过去，在监管环节上，主要体现为前置性监管，即通过以审批代监管，在市场准入环节履行监管职能，忽视了后续性监管，即企业和社会组织进入市场后的行为，反而不去监管；在监管工具上，主要运用人为的、自由裁量权的、个案个办的、原始的工具进行监管，没有充分运用法律的、制度的、科技的工具进行监管，导致监管效应不佳；在监管力度上，主要表现为低成本违法违规式监管，即对监管对象惩罚的效果，不像一些国家一旦发现以次充好，不仅罚到倾家荡产，甚至直系和旁系3到5代不能经营，因此，监管不能因不足以使其痛改前非而不能解决根本问题。

加强政府事中事后监管，必须致力于健全分工合理、权责分明、事有人管、责有人担的权责体系。在管理职能设置重新洗牌后，对于职能转变中形成的新的监管事务，急需健全不同于原有的监管体系。一是政府必须正确确定监管重点，把监管的重点放到监管对象的实质性和关键性部位；二是政府必须知道在哪里监管，避免职能转变、权力转移后，甚至哪些企业和社会组织在做什么、履行怎样的新的管理职能都不知道，造成监管真空的状况；必须建立健全队伍整合、标准统一、一律严格的监管模式。一是各级政府根据本地实情，在相关领域实行综合监管和执法，改变政府、企业、事业单位都有执法队伍的分散性、碎片化监管和执法现状；二是实行监管和执法重心下移，改变五级政府都在执法，各自为政、各行其是的现状。必须实行依法监管和依法执法，一是要加大依据法律法规进行监管的力度，对所有人和事，进行法律面前人人平等的监管和执法；二是健全社会信用体系，使企业和社会组织在诚信中形成对依法监管和依法执法的配合。必须加大对监管职能的规范度、契合度(经营行为、秩序、质量与承诺的契合度)和处罚度，避免监管领域中“搜寻匹配理论”效应，以及处罚对象复活和再生的结果。