城乡一体化与农地流转制度改革（2）

党的十八大政治报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”十八届三中全会《决定》进一步指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”实现城乡一体发展，不仅要结束过去那种单向的农业保驾工业、农村供给城市、农民服务市民的不平等局面，而且要建立双向的要素互通、成果互惠、交往互利、发展互动的新型城乡关系。所以，要系统地谋划在城乡一体化新形势下的整体发展战略，并围绕相关的战略任务确定农地流转制度的改革目标。

按照十八届三中全会的设计，现阶段的新型农业经营体系，将是一个“家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展”的格局。其中的一个重要创新，就是在扩权赋能和地权资本化的基础上，发展农业产业化经营。扩权赋能，要求“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。地权资本化，旨在“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。

三、农业产业化与地权去身份化

“发展农业产业化经营”是十八届三中全会提出的目标。农业产业化的基本构架，一是农业生产单位的规模化、组织化，二是农业生产技术和装备的现代化、高能化，三是农业产业链、市场环境和服务体系的社会化、系统化。在这三大部分中，生产单位的规模化和组织化是基础。而规模化和组织化的前提是土地、资金、人才、技术、管理等等要素的配置。在当下中国，这些要素配置中遇到的主要法律障碍来自土地制度。

目前，对农地使用权流转构成主要障碍的，不是集体土地所有权，而是附着在土地使用权之上的“身份属性”。这种身份属性在很大程度上是政府过往管理决策运行的结果。这种将公权秩序置于私权秩序之上的施政模式，则是计划经济的表现。在今天，私权秩序所维系的不仅是广大群众的切身利益，而且是国家发展和社会进步的长远利益。“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”已经成为今日中国经济改革和发展的根本方针。土地市场上流转的权利只能是财产权。因此，要发展农村土地市场，就必须把土地使用权从身份性的束缚下解放出来。这就是十八届三中全会《决定》提出“赋予农民更多财产权利”的深刻意义所在。只有让农民的土地权利处分更加自由，流转更加充分，“农民增加财产性收入渠道”才能更加通畅。

尽管对农地使用权的身份属性和可流转性存在着学术上的争论，在现实中，农地使用权流转制度的改革大幕已经拉开。2008年6月，中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，开始着手林权改革，其中的一项改革任务即是落实处分权。该《意见》指出：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”林地承包经营权作为农地承包经营权的一种，首先成为流转改革的对象。同年10月，党的十七届三中全会进一步提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”