城乡一体化与农地流转制度改革（5）

六、农地流转自由与地权平等化

新型城镇化是以人为核心的城镇化。而以人为核心的城镇化首先是城乡居民人人平等，公平分享发展成果的城镇化。人人平等既包括身份平等，也包括财产平等。农地使用权的流转制度改革，首先要贯彻平等理念。那种视农民为“弱者”，以救世主式的“保护”姿态限制农民财产自由的说法和做法，实质上是否认农民在人格上和法律上与城市居民平等的地位，同时也是否认农民在建设新农村中的主体地位和自主能力。

厉以宁教授指出：“只有改革城乡二元体制, 才能真正使农民走向共同富裕。”“关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。”［10］ 在城镇化进程中，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，是十八届三中全会《决定》提出的一项重要目标。社会主义要把无产者变成有产者，而不是把有产者变成无产者。否认进城农民流转土地和以地权融资的权利，无异于使他们沦为城市中的无产者。在这些年来的城市化大潮中，由于农村土地流转和不动产抵押的通道被人为阻塞，出现了大量的土地撂荒、房屋闲置和村庄颓败。对于进城农民来说，这无疑是巨大的财产损失。

城乡二元体制在城镇化进程中的另一个表现是禁止城市居民下乡租地务农和购房居住。有的人甚至把工商资本下乡视为洪水猛兽。这些观点，看似在限制城市居民的交易自由和迁徙自由，实际上是剥夺农民的市场空间和发展机会。事实证明，城乡市场分割的最大受害者是农民。当然，也应当看到，城市资本下乡是一个参与农村市场培育和产业发展的磨合过程，也是一个融入农村社会和乡土文化的适应过程。磨合过程中会有“摩擦”，适应过程中会有“不适”。这种新生社会因素与历史沉淀元素“相生相克”的现象，在过去三十多年我国城市地区由计划体制转向市场体制的改革中也曾经出现过。所以，在这个过程中，需要运用法治思维和法治方式来建立秩序、平衡利益和化解矛盾。

十八大以后的城镇化与之前的城镇化的最大不同之处，就是以实现城乡一体发展为根本目标。十八届三中全会《决定》提出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”，是新型城镇化的重要指针。在这一历史性的进程中，土地流转制度改革是一个强大的杠杆。

七、结语

新时期的土地法改革，要以集体土地使用权流转为起点，通过引进城市的要素，实现耕地农场化和农业产业化，并以此带动家庭农业融入现代农业产业链和市场体系，实现共同致富。同时，通过农村地区的新型市镇建设，发展现代工商业、服务业、旅游业和社会福利事业，为农业转移人口提供就业和保障。进而在产业发展的基础上，通过创新社会管理，发展文化事业和推进依法治国，使农村居民在富裕、文明、和谐的生活中转变为现代市民。可以说，城乡一体化战略下农业现代化和新型城镇化的美好愿景，正在向我们走来。

长期以来，我国的土地立法由于受城乡二元体制的影响，存在着明显的制度缺陷。其中，农地流转制度是一个尤其值得关注的领域。我们不能让现存的制度缺陷成为前进道路上的拦路虎、绊脚石，更不允许用固化制度缺陷来阻挡改革。在城乡一体化建设的进程中，我们要以十八大以来的改革路线和发展战略为依据，坚持实事求是，解放思想，系统筹划，稳步推进，在做好顶层设计和总结实践经验的基础上，不失时机地开展具有前瞻性的土地立法，为新时期的经济社会全面发展提供坚实的制度保障。

［作者简介］王卫国，中国政法大学国土资源法治研究院院长、教授、博士生导师，中国银行法学研究会会长。