城乡一体化与农地流转制度改革

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）在“健全城乡发展一体化体制机制”的题目下，提出一系列的改革目标和任务。其中，农地流转是一个引人注目的重点领域。围绕这一重点，学界和政界人士有各种不同的解读，折射出各自的政策主张和制度取向。其中，有一些概念和观点需要进一步澄清。本文试图从法学研究者的视角提出一些见解，以资讨论。

一、城乡二元体制下的农地流转制度

我国1950年《土地改革法》以后，农民普遍获得了土地，形成农地“私有私用、允许流转”的秩序。1958年人民公社化运动后，在“一大二公”的集体经济制度下，形成农地“公有公用、不可流转”的秩序。1978年以后的农村土地改革建立了集体所有、分户经营的农地“公有私用”制度。但是，1982年《宪法》和1986年《土地管理法》明确禁止土地流转。1988年修改《宪法》和《土地管理法》，规定土地使用权可以依法流转，土地市场开始形成。但是，在随后的发展中，农村土地市场长期停滞不前，与城市土地市场的迅速成长形成强烈反差。这一状况与现行立法限制农村土地市场有密切关系。这种立法限制的根本原因来自城乡二元体制和小农经济惯性。

首先，在城乡二元体制下，我国一直坚持工业和城市建设优先的政策取向。为了满足工业和城市的用地需求和减少建设成本，法律赋予政府很大的土地征收权力，并规定了很低的征地补偿标准。与此同时，由于限制农地流转，被征收土地没有市场价格，农民在补偿问题上缺乏谈判空间。

其次，在人口二元化格局下，形成了农民只能以农为业的社会定位。由此赋予农村人的身份属性折射在土地制度上，成为一种产权的身份属性。这种属性使人们长期以来对农地使用权持有一种非流转性甚至非财产性的认识。这些认识影响到立法，便形成了限制农地流转的法律政策。《农村土地承包法》对农地流转设置的种种限制，就是这种政策的反映。

第三，按照传统的小农经济思维，农业生产经营只能以家庭为单位。小农经济以分散性、封闭性和自足性为特征，与落后的农业生产力相适应。20世纪80年代初的农地“公有私用”改革，实际上是向小农经济回归。这种回归虽然在一定时期提升了农业产出能力，却并不能直接驶入现代农业轨道。对传统农业的路径依赖和心理依恋，导致一些人对规模化、产业化、科技化的农业生产方式和与之相适应的土地制度改革持有排拒心理。《农村土地承包法》基本上反映了传统农业的需求。

二、城乡一体化战略下的农地流转改革

近20年来我国工业化、城市化和信息化的高速发展，导致大量农村人口迁入城市和大量农村居民脱离农业劳动，形成了“城市人口外来化”和“农村人口非农化”即城市和农村均呈现二元化的“城乡四元化”格局。无论是进城谋生还是原地生活，农村居民都有通过土地流转和地权资本化实现家庭财产形态重置和保值增值的需求。而城市中的资本流和信息流必然形成对城乡之间财产流动壁垒的持续冲击。这种动态格局意味着静态化的城乡二元体制正在走向终结。城乡二元化格局的终结，必然要求改变城乡土地制度的二元化架构。在农村地区，小农经营所固有的生产规模小、劳动力投入大、市场适应性差、抗风险能力低和技术更新力弱等缺陷，加上第二、三产业对劳动力的吸附，导致农村地区普遍存在耕地撂荒、青壮流出、集市萎缩和村庄凋敝的现象。传统农业走向衰落已成为不可逆转的趋势。与此同时，城市在高速发展中受到人口饱和、空间狭小、道路拥堵、环境污染和公共设施紧缺的困扰。加上经济转型期的就业困难以及人口老龄化等因素，城市要素乃至城市人口“溢出”的势头日益明显。由此既带来了规模化经营、高科技经营和多产业综合经营的现代农业的成长机遇，也为各种新兴产业提供了发展空间。城乡之间要素对接、市场对接和人口对流的强劲势头，展现了城乡一体发展的广阔前景。