让司法与行政良性对话

编者按：司法建议制度能为司法与行政搭建起良性的对话平台。新《行政诉讼法》新增了规范性文件审查结果型和法庭纪律维持型的司法建议。而在新法的实施过程中，还存在对司法建议制度认识不足、推行不力、发展不均衡的问题。本期，特邀请参与最高人民法院新《行政诉讼法》司法解释起草论证工作的专家，对相关问题进行分析。

进入21世纪以来，面对日益深化的社会转型和日益增多的官民纠纷，仅仅通过审判的方式已经很难使行政纠纷得到完满的实质性解决，而通过司法建议等方式，建立起与行政机关的良性“对话”，成为新时期的一种灵活的诉讼机制选择。

行政诉讼中的司法建议是指，人民法院针对在行政审判活动过程中所发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。该制度在近来的行政审判实践中得到了较为广泛的运用，但在新《行政诉讼法》的实施过程中，还存在着认识不足、推行不力、发展不均衡的问题，亟须在理念更新和机制匹配上寻找新的生长路径。

准确把握制度定位

在《行政诉讼法》的修改过程中，司法建议制度不够引人注目，但零散的规定并没有消解司法建议本身的价值。特别是作为规范性文件审查之诉处理结果的司法建议的及时确认，事实上还发挥着裁判替代性的功能，关系到这类诉讼的实际成效。在新《行政诉讼法》精神的引领下，需要准确把握司法建议的制度定位。

首先，司法建议是促成行政纠纷实质性化解的重要手段。新《行政诉讼法》第1条明确将“解决行政争议”作为主要目的之一，力图纠正以往合法性审查的单向度思路。作为一种刚性的司法处理方式，行政判决虽然能够“定纷”但未必就能够实现“止争”，更难以保障“案结事了”。对于行政相对人而言，很多时候不仅要讨个“说法”，更要得到“实惠”。因此，为了促成行政纠纷的实质性化解，就必须动用包括调解、司法建议在内的各种手段弥补判决的先天局限。

其次，司法建议是监督行政机关依法行使职权的有效形式。新《行政诉讼法》第1条通过删除“维护”和保留“监督”，明确了行政诉讼的根本目的在于监督行政权的行使，彻底扭转了以往维护和监督并存的窘境。作为一种灵活机动的监督方式，司法建议可以超越具体个案而对行政权形成整体性、系统性的监督态势，确保行政权的行使既不“越位”也不“缺位”。

最后，司法建议是保护行政相对人合法权益的有益补充。新《行政诉讼法》的修改通过判决类型的增加和适用条件的调整，为行政相对人合法权益提供了“亡羊补牢”式的救济；通过裁定停止执行的修改和先予执行的增加，为行政相对人合法权益提供了暂时性的救济。为进一步织成“无漏洞”的行政相对人权益救济之网，就必须充分挖掘司法建议的补充性功能，以适应相对人合法权益保护的现实需要。