基层治理亟待走向系统性改革

在近十年的跟踪研究中，本人日益感到我国乡村建设与治理已进入“复合性危机”时期，相关“涉农”政策的调整并未能消解农村体制难以为继的困境。［1］［2］更令人忧虑的是，近年各地有关基层治理改革或调适的实践依然因袭在技术调整层面，要么强化公共服务、建设服务型政府，要么强化自上而下的监督与反腐。［3］为此，笔者以为，应以务实的态度和作风，按民主、科学与法治的核心理念和原则，将基层建设与治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划，与现代国家建设战略同步谋划，走向系统性改革。即从体制、机制与技术层面，系统设计基层建设与治理的创新方案并全面推进，实现地方民主管理与治理的现代转型。

本文将讨论当前和今后时期基层建设与治理的政策选择。首先，我们将讨论基层建设与治理改革创新的理论基础；然后，分析有关改革创新的基本原则、目标与策略设想；再讨论有关基层建设与基层治理能力和治理体系现代化的政策建议。

一、基层治理创新的双重基础

体制创新与改革设计的目标设定，反映着改革者的理念选择与策略考量。显然，在讨论中往往有多重目标设定，其中不可回避的重要问题，就是应当怎样处理政府和民众、公共权力和民众权利之间的关系问题。这两重关系能否取得适度平衡，至关重要。在后发型国家，改革实践中的一个普遍性问题，即工具理性往往压倒价值理性。近百年来我国基层体制的变迁实践也是这样，尽管伴随着工具理性与价值理性的矛盾性成长，居于支配与指导地位的一直是前者，仅仅将基层体制建设作为强化国家权力控制的手段，作为一种新的更为有效的统治工具而已，而没有同时强化其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。按柯丹青［4］的研究，在中国，即使是对村民自治和基层民主建设，人们也多是从工具主义来理解，体现的是实用理性而非价值理性。因此，一旦国家权力感到不再需要，就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。这也正是近百年来农村民主管理实践反复遭遇曲折的重要原因。

为了避免这样的曲折，科学而合理的改革设计或政策选择应达致实践理性与价值理性的相统一，兼备经验基础与理论基础。就改革的经验基础而言，据笔者20多年来的跟踪研究，当前和今后一个时期，农村的社会与经济结构、农民群体、社会环境均在发生大变迁，农村管理和治理的对象与环境已在发生并正在发生“大转型”，政府与民众之间的关系正在出现转型。然而，农村传统的管理体制与管理方式已越来越不适应，迫切需要改革创新。［5］

在当代中国，基层建设与治理的“原问题”，并不仅仅是基层社会自身建设的问题，更是国家建设的问题。基层建设与治理这类区域性问题之所以能放大为“国家”之域的问题，并不仅仅因为基层体制与国家体制之间的高度同构性，更因为集权体制对基层社会的超强渗透力。基层建设与治理问题关涉一些基本的社会政治理论问题，后者能为基层建设与治理的创新实践提供重要的理论指导。

一是政治正当性理论。任何政治统治的维持，均必须取得并巩固必要的正当性（或称“合法性”）。一般地，政治正当性基础主要来源于四个方面，即暴力基础、绩效基础、程序基础和意识形态基础。在近现代以来的政治演进中，政治统治正当性的上述基础及其内涵已发生深刻变化。按学界较为公认的意见，在当前我国政治格局中，正当性基础主要来自于绩效基础、尤其是举世公认的经济发展成就，但法治程序化基础相对较弱。因此，基层建设与治理创新，应当全面推进“四个基础”的建设，尤其应强化现代法治化程序基础的建设，进一步提升基层、地方以至国家制度的合法性。

二是现代治理理论。现代治理理论的兴起，清晰揭示了从传统社会过渡到现代社会中社会、经济与政治力量之间互动关系的变化形态，显示了传统统治过渡到现代治理的特征变迁。与传统的统治相比较，构成现代治理强调多元性、平等性、透明性、回应性与协作性，强调民主、法治与科学精神的统一。这种变化，首先意味着单一中心到多个中心的转变，实现政府、市场和社会等多重力量的合作共治；其次，也意味着单层级制到多层级制的转变。在传统统治下，中央权力“水银泻地”，地方各级权力仅是其附庸，央地之间、各级地方政府之间是不平等的关系，仅为自上而下的单向度统治。而在现代治理体系中，不同层级的政府之间是平等关系，构成多中心之间的平等互动关系。

三是乡村现代转型与一体化理论。现代化并不意味乡村社会的被消灭。在现代化后的乡村，尽管在不同的国度或地区有其各自特色，但仍有共通之处。即：乡村不再只是原材料的生产地，也是旅游消闲等第三产业的胜地和居民共同乐于选择的生活地；乡村居民不再是贫穷、落后乃至愚昧的代名词，而是具备现代素质的新公民。现代化的乡村与城镇地域之间、居民之间的边界日趋模糊甚至瓦解，换言之，城乡之间实现了前所未有的一体化。这正是乡村现代转型的题中应有之义。乡村社会的现代转型，已日益显著地发生在我国沿海地区与大都市城郊的乡村，并为一些敏锐的学者所捕捉。“随着农村市场经济的发展，人口流动加快，农地流转增多，已经造成农村地权关系显著的变化，人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解，村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的变化。”［6］近来也有政府官员表示，城镇化并非要消灭农村，而是要让在农村人口与城市人口享受同等待遇，如允许农民房产上市、允许城里人购买农村宅基地和房子，打消农民跟市民的根本区别。［7］

对于乡村社会的现代转型，境外乡村社会学界已有大量的跟踪研究。如在英语学术界，其乡村社会研究最近30多年来大体经历了从现代主义到新乡村社会学、再到乡村研究文化转向的流变。围绕何谓乡村而形成了实体论与建构论的争论，围绕什么是乡村转型而有生产主义与后生产主义之辩，以及去农业化、去社区化的争议。［8］这些有关乡村转型与一体化的学术论争与理论主张，对总结与反思国内的基层建设与治理实践、并推动其创新，具有重要的镜鉴与指导意义。