基层治理亟待走向系统性改革（3）

三、积极整合力量，稳步推进基层建设上大台阶

比较境外成功推进基层建设与治理的实践，实施城乡一体化政策、长远规划与分阶段推进的策略，乃是其共同的做法。

在发达国家或地区，其乡村社会虽曾经历曲折的转型，但均已进入日益高度城乡一体化阶段。这先出现在西方发达国家，后发生在日本、韩国和我国台湾等区域。当今，行走在这些国家或地区，已越来越难感到城乡之间的明显区隔与差异。以法国为例，从19世纪后半叶起，工业法国与农业法国的差别逐步在空间上分隔开来，工业在城市，农业在农村，工人在城市，农民在农村，工农之间的政治和社会对立进一步加强，各自的劳动、生活方式、生活范围、领土等均不同。但在“二战”前夕，该国开始了农业、乡村、农民现代化以及城镇化的过程，使其乡村初步实现了现代化。二战后，法国政府进一步推进农业、农村和农民的现代化，加速城镇化。至20世纪八九十年代，法国城乡关系发生了根本性变化，高度一体化，乡村发生巨变，城市和乡村的经济和社会结构相互渗透。在乡村地区，除了农业经营者外，还有工人、手工业者、商人、雇员、资产者、城市的退休者；在城市，除了原有的社会阶层和群体外，还生活着农业经营者和农业工人。［15］

再看我国台湾地区。自民国六十九年起，为加强基层建设，积极推行各项有效措施，国民党政府在台湾“全面推动基层建设方案”与“加强基层建设提高农民所得方案”。台湾地区在部署和实施的全岛“基础建设”中，强调该项建设乃是“配合地方发展辅助重大建设所未及之小型建设计划，选择民众迫切需要之重点项目予以系统性规划与建设，以加速改善生活及生产环境，提升民众生活品质并均衡地方发展。”其建设范围包括：1.改善乡镇民众日常生活环境的项目，如给水、市场、休闲活动、丧葬等设施；2.改善乡镇生产环境的项目，如村道路、产业道路、农田排水等；3.改善乡镇公共设施的项目，如村里道路、市镇排水等。至民国七十三年，再提出14项重要建设计划，并将“基层建设计划”纳入其中。自七十八年起，再办理“台湾省基层建设第一期三年计划”，第二期改采四年计划继续实施。也就是说，在国民党政府入台后的40多年间，其乡村建设策略设计均依照其“大同世界理想”来规划，即：在安定中求进步，进步中谋安定；以农业支持工业，以工业带动农业，由小康入大同，实施乡村与都市均衡发展、物质建设与精神建设并重、重大建设与基层建设并进等基本方针，全面照顾民众的普遍需要。这些实践在改善民众生活环境、增进民众福利等方面取得显著丰硕的成果，普遍提升了基层民众的生活素质，极大地平衡了都市与农村的建设发展，缩短了生活水准差距。【些详见台湾省政府新闻处1990年（民国七十九年）编印的《迈向经济自由化之路》，第509-511页。】些（台湾省政府新闻处，民国七十九年：509-511）

有关韩国的“新村运动”成功实践，笔者曾做过总结，其成功之处也大体相近。［16］比较境外的成功实践，如下经验值得重视：

第一，应在省级及国家层面，制订城乡一体化的基层建设规划，并分步实施和推进。从基层社区组织，到社区规划；从道路、住房、水电等基础设施，到治污、排水、垃圾处理和环境改善；从公共医疗、居民健康，到社会福利保障；从产业发展，到学校教育和农民培训等，均应进行统一筹划。有了切实可行的规划后，就应一以贯之地落实，按计划有步骤地推进，不搞形式主义，不搞反复，不瞎折腾。

第二，统合政府各部门力量，组建高效的协调性组织机构，统一调度各类资源，克服多头管理、各自为政以致相互掣肘的现象。

第三，改进政府对乡村建设的扶助机制，促使乡村走上自立自强之路。如政府对乡村建设的资金投入应改为集中投入，并强化自上而下、尤其是来自居民和社会的民主监督；政府扶助的对象应是愿自立自强的乡村和村民，并主要面向基础设施建设。应注意开启民智，强化现代公民教育。

第四，引导社区积极而良性地开展自身建设，培育其强大的内生力量。如引导社区根据自身特点，民主而科学地谋划自身的战略定位；瞄准居民需求，不断开发其健康、良善的需求，提升居民满意度；积极盘活社区资源，激活社区活力，打造富含文化积淀的优质生活共同体；引导基层干部和居民学会按民主与法治的精神与方式开展基层自治。