基层治理亟待走向系统性改革（4）

四、积极推进基层治理能力与治理体系的现代化建设

在治理创新实践中，如果说体制-制度是基本内核和规则框架，那么，机制就是运行载体，技术则是程序编排，三者相辅相成，不可偏废。

（一）着力推进治理机制和治理技术的创新，推动基层治理能力质的飞跃

有关基层治理能力，人们一般多强调基层国家权力对上级政策的执行能力，以及对基层社会的整合、渗透和资源提取等方面的能力。这些方面能力固然重要且必要，但它们更侧重的是政府单面向因素，却轻忽了市场、社会的角色及其与政府之间的合作共治。实际上，正是多元主体的合作共治能力集中反映了现代治理体系及其能力的大转型。

基层合作共治的能力建设，应着力于创新治理的机制与技术，实现地方治理的民主化、科学化、程序化和制度化。实际上，当今基层的多数管理活动仍是粗放型、个性化，且多随意甚至任意，既不严谨，更乏精细，因而难以收到应有的成效。比如，有关村务的民主决策、民主管理与民主监督，各地虽均有相关规章，有相应的组织或机构如居民议事会、民主理财小组，但往往流于形式，民众参与度低；村务虽多有公开，多数村还有民主理财小组，但多数是“假公开”、“假理财、理假财”。在一些基层社区，上级政府扶助的发展项目，往往成为地方尤其是基层干部的“唐僧肉”，难以发挥应有的效应，既效能低下，也易滋生腐败行为。还如，在政府的强制性提倡与资助下，图书室或阅览室已遍布社区，但其资料的重复和低效建设，尤其使用效能十分低下等问题却一直是各地的通病。上述问题尽管发生的领域及其表现有所不同，但确有十分相近甚至一致的根源，即相关制度本身的程序性规定缺乏科学性与“硬约束”，以致难以达到相应的民主化。相反，从创新治理机制和治理技术入手，应能较好地化解与克服上述弊端。

如扩大居民参与、提升社区管理的民主程度，不仅应完善现行的相关制度，更应建立健全必要的程序和技术安排。应当对居民代表组织的机构、居民或居民代表的实质性参与、村务和政务公开、项目及其支持额度的公开等事项实行“硬约束”，以达“信息对称”，同时实行真正的新闻和舆论监督，将公共权力的运行及基层治理状况置于民众与社会的监督之下。如此，基层管理活动就难以被基层组织或少数干部操控或暗箱操作。近些年一些地方创新的好经验也值得借鉴。如成都市政府在对社区下达“惠民专项资金项目”时，尽管向每个社区给予了基本的资金额度，但要求社区务必接受居民讨论、并通过居民议事会讨论确定才能予以批准；资金下达后，应予社区社会组织承接服务，同时接受社区监事会的全程监督。这些更为细致的程序安排，实际上就以惠民资金为杠杆，将居民参与民主决策和监督管理、社会组织发育等功能调度出来了，收效良好。

有关社区的图书室建设，近期南京市已向境外学习借鉴其科学管理的经验，值得推广。即：为免各社区大量重复购置图书、使用效率低下等问题，就以区、市为单位，建立统一的图书采购、管理和借阅制度，居民可就近进入图书阅览室，入网登记并就近通借通还。

（二）按民主、科学与法治原则，积极推进基层治理体系的现代化建设

在创新基层治理体系方面，应从构建城乡一体化的基层治理体系出发，注重治理体制和机制的改革创新。

1.坚持民主、科学和法治相结合的核心原则不动摇，使改革创新做到核心原则一致与多元化模式并存。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市层面的政治设计和建设，都应达到这样的目标：被配置权力的各种组织和机构既能高效运行，又能相互平衡，有着严密的制约机制；民众对基层政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。如在村级，核心的权力机构既可以是村民会议，也可以是村民代表会议。乡、村的“行政首脑”既可以由民众直选，也可以由人民代表会议选举，还可以由人民代表会议“任命”或“聘任”（如美国村镇的“经理制”），或者由人民代表会议或村民会议所内设或指定的委员会来承担（如英国）。如此改革的核心在于：按民主的原则进行制度结构的重建，建立起明确的公民授权与责任政治，切实实现民主治理。