基层治理亟待走向系统性改革（2）

二、基层建设与治理创新的基本设计

在我国，基层建设与治理的创新与改革问题，也是国家建设的问题，其实质正是宏观体制设计及其价值取向的问题。创新基层建设与治理，就应从价值转换与体制安排等方面做系统考量与设计。

（一）基本理念与原则

首先，应当坚持党的领导、人民民主与依法治国“三者的有机统一”。这是近十余年来中央一直所强调的政治改革原则。这一要求，在2008年中共十七届三中全会有关“健全农村民主管理”的战略部署中得到重申。

其次，应当坚持民主、科学与法治的统一。三者的统一，集中体现为现代民主治理的核心理念，即：多元、平等、透明、回应、问责与协作。近年来，其中一些重要理念如民主自治、“三社互动”、多元参与、强化服务和减能增效，已渐被国内的基层建设实践所接受。

再次，应当坚持公平与正义原则。消除城乡区域和身份对地区（如）、居民之间的区隔和差别化待遇，保障国民一体化的基本权利，推进城乡一体化，平等待我国民。

（二）基本目标

作为国民的基本生活单元、社会细胞和社会生活共同体，基层的建设与治理应有怎样的目标愿景？在新农村和美丽乡村建设中，政府提出“二十字”目标，即：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在城市和谐社区创建活动中，政府提出了“十六字”目标：服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福。应当说，两种目标设定尽管用词不尽一致，但其基本要求与精神却是一致的，也是较为合理的，其中既有经济和设施建设的要求，也有社会文明建设的要求，还有政治建设的要求。

如果将基层建设与治理的目标愿景予以整合，那就应回到居民生活与基层、国家治理的原点问题。其中，既包括居民生活意愿、适于乐居的目标选择，如生活的自然环境与舒适度；也包括基层和国家的民主、有序治理问题，如社会环境和政治建设，应当建立文明而充满活力、高效而和谐的基层民主治理结构，在县域全面推行民主自治。换言之，从理想目标看，基层应是适合居民生活意愿、乐于人居的生活共同体，应是充满活力、与国家治理长远目标相适应的善治共同体。依此，我们将其目标简化为如下二十字：生活宽裕、环境整洁、生活便捷、文明祥和、民主自治。

按分阶段推进的设计，基层建设与治理创新应有可行的近期目标选择。在基层建设方面，近阶段应当着力于居民生活的环境与公共服务问题，如交通、用水、排水、治污、环境整理、通讯、购物、医疗和公共空间等问题，以达居住环境的整洁秀美、生活便捷。在基层治理方面，则应以建立健全社区民主自治为重点，同时，优化县与乡、村居社区之间的关系，落实相关法律，探索县与乡民主治理的多元化模式。

有关中期目标的安排，在基层建设方面应继续优化、美好居民的生活环境，提升公共服务品质，致力消除差别，使社区成为国民能自由并乐于选择的生活空间。在基层治理方面，应全面深化、精细化社区民主自治，完善县与乡、村居社区之间的民主合作关系，推动县与乡层面的自治实验。

近些年，有关基层建设领域的目标设定已得到政府和社会日益广泛的认同甚至推广、实施，但县域与乡域的自治目标设定还仅停留在学术研究层面。有学者建议，随着村级民主的发展，基层民主可以向上延伸至县，让县民在县域公共事务方面有更多的表达权、参与权和监督权。［9］应当推进“以民主法治为取向的真正的县政改革”。［10］“县政改革的根本方向和出路应该是县政自治”，应当对县级人大、行政与司法系统进行综合改革，以新的权力来源实现县行政主官对一县政治经济和地方民众的真正负责。”［11］［12］以“乡政村治”为主要标志的中国农村政治发展模式面临困境，务必放弃，应重新构建中国新型的农村民主自治模式，把村级民主自治提升为乡、村两级民主自治。［13］“中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为强有力的推动者，如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。”［14］

笔者以为，村居社区层面的自治之所以进入瓶颈阶段，乃因集权性体制所致。从区域治理与权力运行完整性的角度看，如果没有县域层面的地方自治，村社自治就无法真正落到实处，基层与地方政治生态中的顽疾就难以得到有效治理。因此，务必从县域层面规划并落实民主自治，方可切实而真正地推进基层自治，为现代国家治理构建扎实而充满活力的社会基础。