科学考核法治建设

党的十八届四中全会《决定》提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。对法治中国建设而言，党委政府是最重要的推动力量，相应的法治考核可以发挥最强有力的指挥棒作用。但目前来看，法治建设考核的进展显得较为迟缓。

出现这种迟缓的原因，最主要有两个。一是经济领域的考核，例如GDP增长、财政收入的增长，仍然是最重要的考核指标，对党政机构的影响远大于其他领域的考核，法治考核未被置于应有的高度。二是法治考核太难，很容易引起争议。经济社会领域可以根据各种量化统计指标来考核，而法律领域的量化统计数据不仅相对较少，而且往往很难直接用于考核。例如：立法数量的增长，并不能直接反映立法的质量水平；公安机关破案率的高低，也不能直接与社会治安状况的好坏画等号；法院审判结案数量越多，也不能直接反映公民的权利得到了很好的救济，倒是有可能表明该地纠纷数量过多、社会秩序混乱、法治效果不彰。如何设计科学合理的法治考核方案，是考验我国党政管理的一大难题。

随着我国逐渐进入“经济新常态”，以经济建设为中心的考核体制，将逐渐转向以经济、社会和法治考核共同主导的新型体制。如何设计法治考核的问题，近来常被党政机构问及。对此，学界研究多年的“法治评估”方案往往成为直接的参照系。然而，笔者认为，有必要区分“法治评估”与“法治考核”。法治评估针对的是某个国家或地区的整体法治状况，由非政府组织推动实施，评估的是法治的效果，由法治效果的直接感受者（主要是社会公众）或者是了解实际情况的专业人士来评估，评估的结果不具有约束力。我们提出法治考核，针对的是党政机构推行的法治建设工作；评估不仅包括效果，还有工作方法、工作体制等；党政专门机构负责进行考核，考核结果具有约束力。因此，不能直接把法治评估等同于法治考核。我们需要明确法治考核的种种特殊性，才能对症下药、一一攻克。

法治考核的特殊性，首先在于法治建设是一个内部“自相矛盾”的悖论体系：一方面要维护现有法律制度的权威性，另一方面又要突破现有的法律秩序、实现法治建设的增量发展。因此，在理论上，法治建设由两大环节组成：“立法”和“守法”，分别对应法律秩序的改革与维护。党委和人大承担了更多的“立法”功能，政府承担了更多的“守法”功能，司法机构几乎是一个彻底的“守法者”。对于不同的功能，需要设定不同的考核目标和考核方法。“立法”功能的考核，重在激励其高质量的产出，考核方法采取“加分”的方式。“守法”功能的考核，旨在维护现有的法律秩序，考核方法采取“减分”的方式。目前，我国关于法治的相关考核，主要是针对“守法”功能的，以后应该增加“立法”功能的激励性考核，才能适应法治建设的需求。以上这些，是我国法治建设考核的总体原则。