陈　剑：疏解首都非核心功能 推进京津冀协同发展

陈剑 北京改革和发展研究会会长

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我今天给大家讲四个方面的内容。因为北京改革发展是个很大的主题，我们今天侧重于发展，就讲这四个方面的内容。首先，北京现在最关心的就是京津冀协同发展。这个大家知道。4月30号规划方案已经出台，但是具体细节至今没有出台，里面涉及到一系列的商机。所以有很多人盯着这个规划方案，有些人已经有动作了，抓住商机你就发财了。第二，北京城市如何实现核心功能，非核心功能又该如何疏解，这是当下北京最关注的问题。第三，北京张家口联合申办冬奥会的意义。最后讲一下北京的产业结构和人口调整。实际上后面一个问题在前面两个问题中都有涉及到。

 一、大力推进京津冀协同发展

我们今天重点讲第一个问题，京津冀的协同发展。关于京津冀协同发展，我们主要讲几个方面：第一，我们一定要熟悉习总书记的讲话。习总书记2014年2月25号和26号两次讲话。第一个讲话是围绕北京城市功能的设置，讲了五点。另外，2月26号在北京、河北、天津三地的党政主要负责同志召开的座谈会上又讲了七个着力于。这两个讲话实际上是姊妹篇，是一个系统性的，是一个整体性的要求。只要了解北京的这样一个功能，我们才了解京津冀协同发展的意义。另外，我们重点介绍一下中共中央政治局4月30日召开会议审议通过的《京津冀规划纲要》。最后，讲一下存在的问题和思考。

（一）京津冀协同发展的背景

大家知道北京跟天津，这个城市群实际上应当说被讨论了30多年了。1982年，当时中央书记处就对北京跟天津的城市总体规划做了批复。这个批复，第一是对北京的城市定位，把它定位为政治中心和文化中心，没有再提经济中心了，这是一个很重要的变化。因为大家知道，新中国刚建立的时候，北京就是一个典型的消费型城市，没有现代工业，在那个时代我们有一种急于想摆脱贫困的心态。所以我们用了十年的时间，北京这个城市就变样了。变成了什么样？到了1959年，北京成为重化工业城市，在北方仅次于沈阳。所以50年代初的一个“五一劳动节”，毛泽东在天安门城楼上问梁思成，他说，“梁先生，未来的北京是个什么样的景观？”梁先生无语，他不知道毛泽东想要问什么。然后毛泽东自己回答了，他说未来我们的北京远眺就是烟囱林立，就是这样的一个现代工业城市。讲这段话不是调侃，确确实实那个时候领导人的心态就是急于改变贫穷落后的面貌，大烟囱就是现代工业的一个缩影。所以10年的时间，北京就从过去典型的消费型城市成为了重化工业最集中的城市，这种局面一直持续到1995年。

1995年陈希同事件出来之后，来了两个人物，尉健行和贾庆林。贾庆林同志在担任北京市市长和市委书记期间，组织大家讨论首都经济。首都经济到底是干什么的？当时引起了很多的争论，现在看来这个讨论还是很有意义的，就是越来越明确首都这样一个城市功能和定位。这个讨论到现在已经20年了。1997年我在北京市政府研究室担任副主任，那个时候我们就参与了这个讨论，这个讨论还是很有意义的。这是讲城市规划、功能和定位，1982年北京正式作为政治中心和文化中心。

1986年，天津首先倡议要建立环渤海区域市长联席会，要推动环渤海的发展。1986年中央专门下的一个文件，就是推动环渤海整体的发展。什么叫环渤海呢？5+2。5+2是什么意思？整个环渤海区域是两个直辖市加上五个省区，一共7个。这里面最重要的是一个小区，环渤海所在的京津冀，这个环渤海区，实际上后来人们也调侃，从1986年中央下文到今天近30年了，几乎就没有走出中南海。至今环渤海经济区只是一个概念，还没有实质性的拓展。环渤海经济区包括辽宁、山东、内蒙、山西、河北、天津、北京，这样一个5+2，至今区域之间的互动、往来、联系，相对来说没有形成真正的经济圈，只有小圈，有辽东半岛，有山东半岛，还有京津冀。

80年代中期，国家计委当时又提出要建立包括京津唐廊坊在内的首都圈这样一个发展规划。这个发展规划实际上也没有得到很好的实现，然后就是我们前面说的1996年北京开始围绕首都城市功能定位展开了大讨论。这个大讨论在北京城市发展史上是很有意义的。到了本世纪初，中国科学院的吴院士组织了一个很大的课题，就是京津冀地区城乡发展的一个规划报告，这样就围绕京津冀的协作区开展了讨论。2004年国家计委与国家发改委牵头制定了《京津冀都市圈城市发展规划》，同时出台了一个《廊坊宣言》，形成了五点共识。但是又10年多过去了，虽然这10年中京津冀之间的联系都有推进，但是至今没有形成非常有力的首都圈，或者形成一个非常良性的互补的经济圈。

习总书记关于北京发展的五点讲话：

习总书记在去年的2月25号对北京的发展做了五点讲话，我们简称叫“习五点”。第一点，明确城市战略定位。这是战略定位。我们过去把北京称为政治中心、文化中心和国际交往中心，现在习总书记在里面第一次提出了要把北京打造成为科技创新中心。这是一个很新的提法。这个提法其实对北京来说是个巨大的考验。北京能不能承受，能不能承接，能不能担当这样一个中国科技创新中心的功能，实际上面临着巨大的考验。这样一个功能的提出，实际上和整个中国发展的大背景是相关联的。中国的经济迅速崛起，在全球，2010年是世界第二。2014年的经济数字，中国已经超过日本两倍多，达到了10.4万亿，日本只有4.8万亿。这个数据反映了什么？中国的迅速崛起，成为全球经济最充满活力的一个，成为对全球经济增量中贡献最大的一个经济体。

大家知道，30多年来中国的发展，人们概括地说是几个字，叫复制模仿，或者叫拿来主义，或者叫后发优势。简而言之，中国的发展对人类的贡献还是有限的，中国的发展很多时候还是利用后发优势，利用拿来主义，利用模仿复制，迅速地走上了全球第二。今后怎么走？因为在第二，中国在未来的10年、5年有可能是世界第一。面临一个巨大的挑战，就是中国如何来引领世界的潮流，如何使中国制造向中国创造迈进。这是一个严峻的话题。在这种情况下，对北京这个城市的定位有这么一个涵义在里面。随着中国的发展，中国的崛起，中国要在全球发挥一个什么样的作用，需要中国的创造，需要中国为人类做出更大的贡献。这是对首都城市功能定位一个非常重要的新的提法。这个新的提法，很多人没有仔细研究，北京这个城市能不能承担这样一个职能，能不能胜任成为中国科技创新中心。这是讲的第一个，城市战略定位。

第二个习总书记关于北京的讲话强调，调节、疏解非首都核心功能。这又是一个非常重要的内容。大家知道北京这个城市越来越大，解放初只有二三百万人，后来城市不断地扩展，把河北的一些县扩展到北京，18个区县，现在又调整到16个区县，2.6万多平方公里，人口几百万，后来上千万。1980年的时候，中央书记处就对北京做了批示，北京在任何时候人口都不要超过1000万。但是大家知道，很快北京人口就超过了1500万、2000万，特别是在奥运期间，2000年第五次人口普查到2010年第六次人口普查，两次普查期间，10年北京人口净增600多万，城市越来越大。

这里面就有一个问题，这样一个人口的快速增长，城市的日益膨胀，这样发展下去，首都的核心功能得不到充分地体现。所以就要调整、疏解非首都核心功能，这里就提出优化三次产业结构，优化产业，特别是工业项目的选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口的均衡分布，促进区域的均衡发展。讲了这么一个内容。这是习总书记关于北京讲话最核心的两个要点，一个是明确了首都新的战略定位，增加了一个科技创新中心的核心功能，同时提出要调整、疏解非首都核心功能。

另外还有三点，提升城市，特别是基础设施建设的质量。

第四是健全城市的管理体制。这里面提出要提高城市的管理水平，尤其是加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式的现代化。我们要形成适度超前，相互衔接，满足未来需求的功能体系。大家知道我们的城市越来越大，一场暴雨能死很多人。为什么死人？北京城市的基础设施还不能应对复杂的天气。

第五，加大大气污染的治理力度。奥运期间我们提出绿色奥运，应当说取得了很大的成效。北京也做了很多的准备，大量的拆迁，一些有污染的企业关停并转，但是有的转到河北去了，本来是在北京市中心污染的，放到河北形成了大的包围圈。大的包围圈是什么？河北这几年，就是短短的10年，成了中国污染最严重的区域，它的高耗能、高污染、高排放这么密集，在中国31个省市自治区中，还没有一个省份“三高”像河北那么突出。所谓“三高”最重要的就是高耗能、高污染、高排放。

大家都知，我们中国现在的粗钢产量10亿吨，河北2013年它的钢产量几乎达到了3亿吨，所以人们调侃，世界上所有国家加起来钢产量的总和跟中国一个国家相接近。如果说做一个排序的话，中国第一，河北第二，唐山就是第三。钢材现在有一个问题就是卖不出去，全球没有几个要钢的，所以我们面临产能过剩问题。

这里面就有一个大气污染，周边都是高耗能、高污染、高排放的企业，所以把北京整个包围起来了。连续几年中国十大污染城市，河北几乎都占了六到七个，有时候天津也在其中，甚至北京在一些年份也有。就是周边的污染严重地妨碍了我们整个京津冀人民的健康和生活，也影响了北京的可持续发展。污染那么严重，怎么来生活？北京都不是人类适宜居住的城市，所以要加大大气污染治理力度。这是习总书记讲的五点。

今天我们简单地温习一下。温习一下是什么意思呢？他的讲话，这里面最核心的，我理解就是前面两点，新设置了一个功能，科技创新中心。第二，调整疏解非首都核心功能。2014年2月26号习总书记在三地的座谈会上又做了一个讲话，关于京津冀协同发展。这里面讲了七条：一是要着力加强顶层设计；二是要着力加大对协同发展的推动；三是要着力加快推进产业对接协作；四是要着力调整优化城市布局和空间结构；五是要着力扩大环境容量生态空间；六是要着力构建现代化交通网络系统；七是要着力加快推进市场一体化进程。这里面提出要下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。这里面总共讲了七条，都非常有意义，就是推进协同发展非常重要的七个方面，关于城市的布局，空间结构的调整、产业的对接、环境容量的生态空间扩大等。这个就不展开说了。

习总书记去年的讲话是非常有力度的。我们前面做了那么多的铺垫，讲了这样一个历史背景，就是我们从80年代初开始就围绕京津冀的协同发展做了大量的工作。我记得以前在政府研究室的时候，也曾与河北、天津共同来讨论如何推动三地的协同发展。但是可以这样说，30多年了，不能说没有进步，但是真正意义上的协同和发展还是太少，没有形成一种内在的紧密的联系。由此也带来了一系列的问题。

习总书记去年的讲话提出之后，三地应当说采取了很多的扎实有效的推进，最重要的就是我们一直呼唤的《京津冀协同发展规划纲要》。这个规划纲要实际上从2010年就开始制定，然后一直在讨论，一直要出台，始终没有出台。从2014年6月份要出台，然后9月份、11月份，一直到2015年的4月30号中央政治局审议通过了协同发展的规划纲要。这里根据我们的分析以及了解的一些情况，我跟大家做个汇报。

按照中央政治局审议通过的《规划纲要》，《人民日报》的新闻稿是这样说的，“推动京津冀协同发展是一个国家重大战略，战略的核心是有序疏解北京非首都功能。”关键词就是“协同发展的核心是有序疏解北京的非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵节约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。”这是那天新华社的稿件，这个规划纲要的核心就是有序疏解首都的非核心功能。