推进司法救助制度法治化要依靠改革破题（4）

四、深化改革，推进司法救助制度法治化

健全司法救助制度不仅是中央深化改革的项目，也是人民法院“四五改革”的重要任务之一。推进司法救助制度法治化，根本的措施就是要依靠改革破解难题，通过不断深化改革，以推陈出新的司法改革措施保障制度落实，提升人民群众的获得感，提升司法救助制度的法治化水平。

（一）坚持应急困难救助，实现对司法救助的科学认识。

要大力提升对司法救助重要性的认识。司法救助是司法机关为国家履行保障生存照顾的职责，是输送司法温暖和社会公正的重要载体。人民法院要提升对司法救助重要性的认识，应摒弃四种错误的认识：一是摒弃“附带工作”意识，改正“法院是审判部门重在定分止争，对困难百姓的救助应由民政、慈善机构等来实施”的错误认识，要以高度的政治意识、大局意识、为民意识，增强救助工作责任感。二是摒弃“被动应付”意识，纠正“法院在司法救助中仅起导向和桥梁的作用，仅是起到审查救济对象是否符合条件、启动救济程序、协调司法救助资金拨付到位等的作用”的错误认识，积极地开展司法救助工作，避免出现“对救助工作不够积极，以致发生专项资金闲置不动，而符合救助条件的当事人得不到司法救助”的现象，充分体现救助工作的抚慰性、救济性。三是摒弃“临时任务”意识，对救助程序的启动坚持以当事人申请为主，以依职权启动为辅，把救助作为一项法律职能纳入法院常态化工作，常抓不懈。四是摒弃“单纯救助”意识，把救助工作与依法公正审判案件、有效化解社会矛盾密切结合起来，统筹兼顾，充分发挥救助的功能作用。

要合理定位司法救助的二元功能。面对我国当下的社会矛盾易发多发时期，要妥善处理好司法救助的救急救难和息诉息访功能。对涉法涉诉信访人诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照司法救助政策执行，将司法救助功能定位于二元化。在救助功能二元化的基础上，对司法救助进行类型化。对不同类型的司法救助除了救助阶段不同之外，在具体制度设计上，涉诉信访司法救助和其他司法救助也有所区别：从功能定位而言，前者是息诉息访和应急困难救助并重，后者是应急困难救助；从启动程序而言，前者侧重于先释明再申请，息诉息访是救助的必要条件，后者是可以告知权利后直接申请，息诉不是救助的必要条件；从决定文书公开性而言，前者一般不予公开，后者一般予以公开；从司法救助资金发放方式而言，前者不以一次性发放为原则，后者则以一次性发放为原则。

要正确理清司法救助工作的重点环节。人民法院司法救助工作按照救助的时间节点进行分类，可以分为立案、诉讼、执行、申诉（信访）四个环节。过去源于维稳压力及经费有限，通常将司法救助工作的重心放在信访阶段，多数地方法院都认为信访救助运行的效果并不佳，甚至一些地方法院认为应当取消法院承担的司法救助工作。为了确保司法救助效果，人民法院应当通过正确把握救助时机，提升司法救助制度的法治效果。要将司法救助工作重心前移，及时缓解陷入困境的当事人的生活困难，抓住早期申请人要求低、易接受、效果好的有利时机，有效避免问题处理不及时而形成的“滚雪球”效应。

（二）坚持以人为本，实现对司法救助制度的系统构建。

要构建统一的司法救助法律体系。司法救助通过立法的形式予以制度化，可以有效增强司法救助规范的法律效力和实施力度，也可以将散见于各规定中的有关司法救助内容加以整合，从根本上解决政出多门、救助无序、资金短缺、审批烦琐、责任不明的状况。当下，从国家层面对司法救助进行立法，立法基础和时机已较成熟。中央关于全面深化改革和全面推进依法治国的决定中已明确建立完善国家司法救助制度的要求，中央政法委出台的《意见》构建了司法救助制度的基本框架，各省、自治区、直辖市出台了配套文件，最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以及中央有关部门共同发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》等已施行较长时间，有关司法救助的理论研究和实践经验积累已较充足，经过改革开放30余年的发展，我国财政也能够为在全国范围内推行司法救助制度提供有力的经费保障。

要构建完备的司法救助资金保障体系。司法救助属于国家的金钱给付，司法救助资金直接决定了人民法院司法救助对象的多少、范围的宽窄和标准的高低等，是司法救助制度法治化的核心问题。人民法院应当紧抓改革契机，多措并举，拓展扩充救助金的来源渠道，建立以财政预算拨款为主的多元资金募集模式，切实加强司法救助的经费保障。要注意精确计算司法救助资金的需求量，积极协调财政部门将司法救助资金列入预算，会同政府财政部门一同建立司法救助资金动态调整机制，建立科学、高效、廉洁的资金管理模式。

要构建全方位的司法救助保障体系。司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式，仅靠人民法院一家孤军奋战是远远不够的。司法救助需要行政部门、民间慈善组织的合力推动以及社会力量的广泛参与，实现司法救助机制与社会保障体系的无缝对接。要着重统筹协调好以下三个关系：一是司法救助和社会救助、公益救助、法律援助等的关系（宏观层面）；二是人民法院与政法委、人民检察院、公安机关、司法行政机关、财政机关等机关的关系（中观层面）；三是人民法院内部的关系（微观层面）。最终形成“政府支持、部门负责、相互联动、社会参与”的司法救助保障体系。

（三）坚持解放思想，实现司法救助机制的创新完善。

要创新和完善司法救助的受理机制。要改变司法实践中“法院认为生活困难应给予救助”，而不是“当事人生活确有困难需要救助”的启动模式，借鉴社会救助制度的统一受理机制，规定法院内部统一受理机制，真正做到让困难群众“求救有门”，在具体的受理机制中遵循“依申请启动为主，依职权启动为辅”，畅通困难群众有权申请救助的渠道。

要创新和完善司法救助的公开机制。司法公开是公正救助的保障和载体，将司法救助置于阳光下运行，杜绝暗箱操作，可以切实提升司法救助的效果。要注重加强司法救助的宣传，加大司法救助的引导，加强司法救助流程和结果的公开，建设司法救助网上审批与管理系统、建立司法救助统计台账、各司法机关共同建立司法救助信息查询平台，实现司法救助信息公开共享等。

要创新和完善司法救助的监督机制。司法救助作为人民法院对困难群众的国家给付，是国家公权力的行使，必须要遵循权力制约原则，主动接受相应的监督与制约。同理，申请司法救助作为困难群众的一项法律救济权利，其权利行使也有一定的规则和边界，也应受到相应的制约。因此，要通过建立完善司法救助工作的监督制约机制，如复议机制、追偿机制、追回机制、惩戒机制，推进司法救助制度的法治化。

（最高人民法院副院长）