“后4%”时代财政教育投入的长效机制（2）

财政教育投入持续稳定增长的长效机制，概括地说即是“定标准、定责任、入预算”

可采取的是第二种方式。改革是发展的动力，以改革促发展。通过改革教育财政制度，建立或完善财政教育投入持续稳定增长的长效机制，保障教育优先发展战略的实施，概括地说即是“定标准、定责任、入预算”。

定标准。指建立和完善各级各类教育办学标准，在此基础上确定各级各类教育生均经费标准和生均财政拨款标准。标准包括国家标准和分省标准、目标年标准和分年标准。标准既要考虑教育发展的需求，也要考虑财政供给可能。教育作为成本递增行业，标准应是动态的和逐步提高的。定标准作为教育来说是一项基础性工作，是测算和确定公共教育投入需求量的基础，也是编制教育预算的基础。2014年国务院关于深化预算管理制度改革要求：“进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。”这意味着预算编制中先定支出标准再定预算数量。

定责任。定责任回答财政教育支出应由哪一级财政负担，是一个界定教育财政支出责任负担主体的问题，这不单是教育和财政问题，而是国家治理结构问题。在界定市场与政府作用边界的基础上，中央提出要建立中央和地方事权与支出责任相适应的制度，明确提出适度加强中央事权与支出责任。这涉及层级政府间事权、财权、财力、支出责任和支出结构，较为复杂，短期难以界定。事权与支出责任相适应是理想目标，现实由于财政纵向、横向不均衡，政府事权与支出责任划分根据不同，难以对等。解决途径为中央和各级地方政府间财政转移支付，包括一般和专项转移支付。

现行的教育事权与支出责任待明确界定和调整。我国现行的教育事权与支出责任的划分，高等教育基本上是中央和省两级管理、两级财政负担，基础教育则“以县为主”“省级统筹”，但何为“为主”、何为“统筹”，界定不明确、不合理。由于我国经济和财政发展在区域间严重不均衡，大多数县其财力难以承担基础教育的支出责任，财政缺口大多采取中央和省专项财政转移支付弥补。中央提出转移支付要加大一般性财政转移支付比重，清理、整合、规范专项转移支付。现行的基础教育专项转移支付名目繁多、交叉重叠。一般性转移支付的目标是均衡地方财力，推进公共服务均等化，不宜规定其中教育所占比例。对于指定特定用途的专项转移支付可通过加大中央和省对基础教育支出责任加以解决。对基础教育尤其义务教育的支出责任，可采取“按项目分比例”办法，分省确定中央和省的支出责任，避免“一刀切”。 项目指教育预算中的基本支出，以维持教育运转和发展，包括人员经费、公用经费和基建经费。不同的省按其经济和财政发展水平，确定中央和省的分担比例，省以下市县由各省自定。应加大基本支出比重，降低项目支出比重。

入预算。入预算是公共教育投入的制度保障问题。按照宪法和预算法规定，各级政府及其财政部门负责预决算的编制和执行。人大作为最高权力机关负责审查、批准、监督财政预决算。当标准和支出责任确定后，按中央和地方政府的支出责任分别纳入各级财政预算，经同级人大审核批准后执行，这就有了教育经费持续稳定增长的法制保障。

为了保障教育投入持续稳定增长，1995年颁布的《教育法》第五十五条规定了教育经费“三个增长”。即“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，这项规定应依法执行，因为它体现了教育优先发展的国家发展战略的需要，同时也是可行的，“三个增长”是逐步推进的、属于无数量和时限要求的与财政收支的弹性挂钩。

（作者为北京师范大学经济与工商管理学院教授、首都教育经济研究院执行院长）