吴在存：新行政诉讼法解读（9）

 第二，双被告制度。在《行政诉讼法》修改以前，一旦复议机关维持了原行政行为，当事人只能起诉原来的行政机关，而不能起诉复议机关。这在实践当中就导致一些复议机关为了避免成为被告，对不应维持的行政行为也大量地予以维持，实际上是放弃了复议监督的职责，致使复议程序空转。

为了解决这个问题，新《行政诉讼法》明确规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”也就是说，新修订的《行政诉讼法》实施后，一旦原告起诉，复议机关无论如何都避免不了当被告的结果，实际上也是要强化复议功能。这是社会普遍关注的一个很重要的亮点，称为“双被告制”。由于双被告制度的实施，维持原行政行为的行政复议机关也要作为被告来出庭应诉。法院要依法、依职权将行政复议机关列为作出原行政行为的行政机关的共同被告。复议机关作为被告这一制度本身对行政机关的影响是重大的，因为这对行政复议机关提出了很高的要求。

3.从诉讼出口看，新修订的《行政诉讼法》影响了行政机关参与诉讼的方式和程度，会对诉讼结果产生直接的影响。总体而言，法院对行政执法活动的审查监督力度将进一步加大，进而也将导致行政机关败诉的风险进一步加大。重点强调三个方面。

第一，新修订的《行政诉讼法》拓展了合法性审查的内容。按照旧法，法院对行政行为基本上只能进行合法性审查，且主要是看行政机关认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序，以及是否超越职权等；对于法律赋予行政机关的自由裁量权，除了行政处罚构成显示公正的情形之外，法院通常是不予干预的；对于很多被诉的行政行为，法院即便认定不合理，也只是在法律规定的方式和幅度内作出判断，不能轻易判决撤销。但是新修订的《行政诉讼法》作出了比较大的调整，对于“明显不当的”行政行为，法院可以直接撤销，并且该审查标准的适用对象，不仅包括行政处罚行为，而且囊括了所有的可诉行政行为。这也就意味着，行政机关所作的行政行为，如果明显不合理，即使不违反法律规定，法院也要判决撤销。这就表明，法院对行政行为审查监督的力度比过去更大了，裁判方式的空间比过去更大了，这必然会带来行政机关更大的败诉风险。

第二，新修订的《行政诉讼法》确认对行政规范性文件附带审查权。当事人在起诉行政行为的同时，可以要求法院对行政行为所依据的规范性文件进行合法性审查。通常从规范性文件的制定机关是否具有制定权限、制定程序是否合法、文件内容是否与上位法相抵触等方面来进行审查。如果行政行为依据的规范性文件不合法，不仅直接导致被诉的行政行为被撤销或确认违法，法院还要在判决当中对规范性文件的合法性作出明确的审判，并向制定机关提出废掉或修改的处理建议。

众所周知，我国的行政机关制发的规范性文件，数量极其庞大。其中，不太规范的，甚至与上位法不完全协调一致、存在抵触的规范性文件确实是存在的。规范性文件由于内容通常比较具体，操作性比较强，容易被执法机关作为执法依据。一旦规范性文件不合法，势必就会对执法活动产生巨大的负面影响，并可能导致大批量的败诉。因为，如果执法依据适用的不是这个案件，而这个案件败诉了，那么，附带审查的这个规范性文件本身就不能再作为执法依据了，就可能引发原来依据这个规范性文件处理的相关案件都要通过复议的方式提起。这可能会对行政机关的执法活动带来比较大的影响。

第三，新修订的《行政诉讼法》加大了行政程序的司法审查力度。行政程序违法是法院判决撤销行政行为的重要依据之一。过去在一些案件当中，对于程序违法情节比较轻微的，而且对当事人的实际权益没有产生实际影响的，法院一般都认定为程序瑕疵，没有判定撤销行政行为。但是，修订后的《行政诉讼法》作出了明确规定，即使“行政行为程序轻微违法”，并且“对原告权利不产生实际影响”，法院也要判决行政行为违法，而不能在有程序瑕疵后判决驳回原告的诉讼请求，尽管法院并不因此而撤销行政行为。