徐奇渊：从供给侧与需求端看2016年政府工作思路（4）

（二）对需求端的政策评估

关于需求端的政策，我们通常会提到财政和货币。

1.财政政策

财政政策是非常重要、引起各方热议的一个表述。2016年的赤字率提高到3%，2015年赤字率达到了2.4%，也就是说，2016年的财政赤字率目标比2015年的实际情况要提高0.6个百分点。2015年四季度的财政赤字率已经提高到了3.5%，而我们把2016年财政赤字率的目标提到3%，这就意味着，在有一定财政空间灵活度的情况下，2016年的财政赤字很有可能会超出3%的目标。

如果从近十几年的历史来看，将财政赤字率提到3%这么高的目标还是头一回。所以，很多人就会担心财政赤字的风险。那么，3%的赤字率意味着什么？

首先我们横向比较一下。比如说，2014年美国的财政赤字率超过了4%，英国接近6%，日本达到了8.8%。实际上，美国在2008年爆发金融危机之后的几年中，财政赤字率一度达到7%左右。因此，从横向上比较，中国3%的赤字率相对来说并不是特别高。

实际上，我们还可以找到另外两个参照系。第一个参照系就是关于财政赤字率的公约——《马斯特里赫特条约》，简称《马约》，是上世纪90年代初期在马斯特里赫特这个城市签订的，签订的背景是给欧洲国家加入欧元区设定一个门槛和条件。在《马斯特里赫特条约》里面提到，一个国家想加入欧元区，它的财政赤字率就不能超过3%，也就是说，3%的财政赤字率应该是一条警戒线。但是实际情况是什么样的呢？我们看到，欧洲很多国家的财政赤字率远远高于3%。如果能保持在3%以下，相对来说是处于一个比较安全的状态。

但是，即使2016年我国财政赤字率达到或者接近3%，我们也并不能把全部的注意力都放在这一点上，而是要关注另外两个问题。第一个问题是，这些赤字用到什么地方了，会不会带来经济的增长，能不能推动供给侧改革。第二个问题，从长期来看，我们的赤字率会不会回落，从而实现国债余额占GDP比例比较稳定的状态。

其实，从存量上来看，国债余额占GDP的比例是我们更应该关注的财政风险的指标。那么，国债余额占GDP的比例也有两条警戒线。第一条警戒线也是《马斯特里赫特条约》里面提出来的，即国债余额占GDP的比例要低于60%，这个国家才能够加入欧元区。但实际上，现在几乎所有的欧元区国家的国债余额占GDP的比例都远远高于60%，甚至达到、超过了百分之百，比如希腊，而像德国则在90%附近，所以说，60%这个警戒线对于很多国家来说是不适用的。那么，中国到目前为止的国债余额（包括中央和地方全口径的国债余额）占GDP的比例，明显要低于60%，也就是说，我们的财政赤字空间还是有的。

第二条警戒线是在金融危机以后，美国学者根据过去800年的金融危机历史总结出一个经验值，这个经验值就是国债余额占GDP的比例如果达到90%，经济体就容易陷入增长停滞的状态。实际上，很多发达国家都出现了类似的情况，比如欧洲出现日本化，美国有欧洲化的倾向等。那么，这里的一个背景就是，这些国家的国债余额占GDP的比例都已经在90%附近或者远远高于90%，它们的财政空间比较小，财政政策的效果也不太明显。

在中国，从存量的角度来看，我们的赤字空间还是比较大的。所以，有的人甚至提出，3%的赤字率仍是比较保守，我们可以做得更大一些。但是从宏观审慎和财政稳健的角度来看，3%的赤字率还是适宜的。

与财政赤字相对应的两件事，一个是“松”，一个是“紧”。

首先，财政赤字给我们的联想肯定是“松”。2016年政府工作报告提到的3%的赤字率，对应着就是2016年财政赤字会比2015年增加5600亿。在这5600亿的规模里，政府工作报告进一步提到，2016年赤字主要是通过减税的渠道来实现。减税有多种措施，比如，在2016年政府工作报告中提到的营业税改增值税。在营改增的过程中，要确保所有的行业都实现减税的效果。除此以外，还包括企业和个人所得税等都要进行调整。经过估算，减税幅度会达到5000亿人民币。赤字要提高5600亿元，那么减税就能够减掉5000亿，也就是说，将近90%的赤字的提高都是通过减税来实现的。

新常态一共有9个特征，其中最后一个特征就是政府在去产能的同时，要更多地通过市场来培育和发现新的产业、新的市场发展方向。这句话的含义就是，政府干预是有必要的，在去产能的过程中，政府可以起到推动作用，但是在发现新兴产业、培植市场发展新方向时，要更多地依靠市场的力量。在这样的语境下，政府就要减少干预。但是，财政政策在需求端要进行适当的扩大需求，引导企业的投资，也就是说政府还是要有一些作为的，当然减税就是一个比较好的选择。一方面，减税能够减少干预；另一方面，减税又能够给企业的投资、生产经营活动带来推动作用。所以，提高赤字率主要通过减税来实现，而且减税又能够同时减少政府干预，促进企业投资，促进居民消费。

减税是效果比较好的一种方式，但也有一些不同的声音。有人认为，在目前经济面临下行压力的情况下，减税的效果可能不如直接增加政府投资的效果来得明显。在学术界有一些数据测算，政府直接投资的乘数效应确实会比较明显，尤其是在经济下行压力比较大的时候。而减税未必会带来很高的乘数效应。因为即使政府减税，企业的收入增加，居民的收入增加，但如果居民对前景的信心不是很充足的话，居民可能会增加储蓄，所以减税带来的收入增加未必会全部拿来消费。对于企业来说也是这样，如果它的杠杆率比较高或者亏损比较多，减税带来的收入增加，企业可能会拿去弥补原来的亏损或者拿去缓解高负债所带来的偿还本息的压力，所以，减税也未必会带来企业的投资增加。

提高赤字率的财政政策，不仅是通过减税来实现，还要通过包括补短板等在内的一揽子计划来实现。财政会安排专项资金，投资一些短板部门，这些部门会直接带动企业投资和居民消费。

既然在5600亿新增赤字里有5000亿都要通过减税来实现，那么政府的直接开支比例可能是比较有限的，但是财政政策实际上是一松一紧，在紧的过程中能够腾出更多的财政空间、财政支出，从而投到补短板或其他方面中。

这个“紧”，在政府工作报告中也提到了，就是要优化财政支出结构。也就是说，一方面，财政收入面临下行压力；另一方面，又要提高财政赤字率，要补短板、要减税。所以就要优化财政支出结构，一些不必要花的钱就不能花。比如，“三公”经费要压缩。同时，财政预决算体制的支出体系要公开透明，地方政府的钱要省着花，有些地方不该花的就不要花，这是2016年政府工作报告中特别强调的。

以上内容都是财政政策在需求端的一些管理思路。2016年，我们总结了以下三个方面：第一，大的方向是要提高赤字率；第二，在提高赤字率的背景下，一方面要实行“松”的财政政策——减税，同时还要“紧”——优化支出结构，要减少不必要的财政开支；第三，把更多的资源腾出来补短板，放到政府投资、政府支出这样的领域，双管齐下。这样一来，我们的财政政策就能够比较好地对供给侧进行需求端的托底。这是需求端管理的财政政策部分。