张鹏：看政府工作报告如何部署供给侧改革（2）

三、供给侧结构性改革的两个支撑面

供给侧结构性改革的两个支撑面，一个是宏观层面的支撑，一个是结构层面的支撑。其中，在结构层面的支撑中又形成了促进供给侧结构性改革的七个着力点。

（一）宏观支撑面  

宏观支撑面，指2016年在供给侧的宏观环境当中所要形成的发展和创新。宏观面要符合“宏观政策要稳”的要求。既然要稳，与2015年的宏观政策体系、方向、结构就不要出现过大的变化和调整。2015年是积极的财政政策加稳健的货币政策。所以，积极的财政政策和稳健的货币政策在2016年基本不变，还是这样的政策取向。在政策措施上，也要加大赤字规模，实行减税安排，平衡地方和中央关系，形成更加富有效率、更加开放的市场金融体系。

但是，稳并不代表把2015年的政策体系复制到2016年。2016年经济运存在一系列新问题，要形成一系列更加有效的应对措施，在整体框架和主要取向不变的条件下，对政策力度、政策进度、政策手段之间的结构关系进行深入调整，以满足供给侧结构性改革在宏观层面所提出的要求和支撑需要。

宏观环境主要是财政和金融（货币）两大政策。这两大政策领域表现出重要的支撑性政策和体制创新。

1.增加赤字  2016年，赤字要进一步增加，以GDP的3%作为控制目标。预计2016年GDP总量将略超过70万亿，按照这个标准，2016年拟安排财政赤字是2.18万亿元，比2015年增加5600亿元。其中，中央政府债在1.12万亿的基础上增加到1.4万亿；地方政府债在5000亿的基础上增加到7800亿元。还有一项专项债务，2015年地方专项债券作为一个试点出现，安排了1000亿，2016年在1000亿的基础上增加到4000亿。全年全口径新增债务中，中央财政赤字增加2800亿，地方财政赤字增加2800亿，专项债增加3000亿，合计增加8600亿的债务规模。这个债务规模，既可以有效填补减税带来的财政收入缺口，又可以较好地保证2016年各项财政支出目标的实现。

此外，地方政府债券置换工作还将继续深化。2016年是国务院要求三年化解地方政府债务风险的第二年，预计2016年地方政府债券置换在机制、规模上都将形成一系列创新，地方政府也将正式进入地方政府债券余额管理的新阶段，在余额范围之内由地方政府来决定到底要拿出多少债券来置换。2015年一共置换地方政府债3.2万亿元，通过政府信用的使用，一方面避免抵押资产导致政府债务风险，另一方面大幅降低地方政府债务的融资成本。地方政府对债务还本付息的压力显著减轻，2015年仅仅在利息领域通过地方政府债券置换可以减少2000亿元的利息成本。地方政府债务发行量加大和把抵押性债务转换成信用性债务，都是把政府信用和政府担保进一步纳入金融市场体系的活动。这对当前保持金融市场稳定、防止金融市场异常波动和巩固资产端充裕都具有重大意义。总之，地方政府债务置换工作，一是要化解风险；二是政府要支撑金融市场；三是要为地方政府提供新增资金空间。

赤字规模的扩大，到目前为止还不会发生风险，因为赤字率只有3%，全口径债务余额占GDP的比重也只有40%左右，这两个重要指标在全世界都处于极为安全的区间。当此之时，大幅度运用政府的债务性手段、赤字性手段，可以为减税提供支撑，为企业的发展休养生息提供支撑，同时为稳定经济形势、加大政府的保障力度来提供支撑，同时还将为中国金融市场的发展提供新增的资产端的担保和保障，应该算一件一举多得的事情。

2.全面减税（费） 2016年在全面减税中的“重头戏”就是营业税改征增值税的改革。2016年要全面实施“营改增”，自2016年5月起将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并且将所有企业新增不动产所含的增值税全部纳入抵扣范围。在这个条件下，企业无论进行任何属性的固定资产投资，都将获得增值税抵扣安排和相应保障，要确保所有行业的税负只减不增。当然，“营改增”改革最主要的收益者一方面是服务业，特别是现代服务，获得了市场细分和独立发展的机遇；另一方面，最主要的受益者很有可能不是原来征收营业税的行业，而是原来征收增值税的行业，特别是制造业。“营改增”改革使制造业获得抵扣的空间更大，减税效果更加明显，而制造业作为国之重器，它的发展将为国民经济的发展提供坚实而有效的支撑，为中国经济的转型和效率的提高提供至关重要的推进作用。

取消所有违规设立的政府性基金，要停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等基金的免征范围。此外，2015年针对小微企业取消了18项行政事业性收费，减少了一部分收费，更关键的是减少了程序上的繁琐和麻烦。2016年要将18项行政事业性收费的免征范围从小微企业扩大到所有企业和个人。一方面，使费用清理和减少的效果更加明显，另一方面也为企业在程序化解障碍创造了重要条件。预计营业税增征增值税改革、取消违设立的规政府性基金和18项行政事业性收费免征范围的扩大，这三项安排2016年减轻企业和个人的负担将达到5000亿元。

3.财税体制改革  政府之间的财政关系匹配不合理，就会产生一系列的异化举措，地方政府债务经济的快速累积就与这个问题有一定关系。而且良好有序的财税体制发展将有力促进经济发展和产业提升。

 第一，合理确定增值税中央和地方分享比例。随着“营改增”改革的结束，原来增值税“75对25”（中央拿75%，地方拿25%）的分配比例显然已经不合适。而在改革的进程中，为了化解这个矛盾，政府曾采取了一些临时性措施。比如，新纳入“营改增”的行业所缴纳的增值税仍然100%归地方所有的规定也显得过于繁琐，而且很有可能破坏市场的统一性。增值税在管理中就要重视简化、高效和平衡原则。于是，重新合理地确定增值税中央和地方的分享比例，就成为当前至关重要和关键性问题。

第二，把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权。该改革在2014年已经有所起步，在煤炭资源税改革中，对煤炭资源税的税率制定了2%－10%的空间，用哪一个标准征收，由地方省级政府说了算。在这个条件下，地方税收的管理权限在2016年还将获得一定程度的突破和进展，以更好地调动地方的积极性和适应地方的特殊性。

 第三，加大对地方转移支付的规模，但重点是加大一般性转移支付的规模，适当压缩专项转移支付规模，并且推进涉农专项资金整合。2016年一般性转移支付的规模增长达到12.2%，从而带动整个转移支付规模进一步提高和扩张。

4.货币与融资  除了三项财税改革之外，还有两项金融政策。

第一，货币供应量和社会的融资规模。在2016年对于广义货币的M2的增速预计在13%左右。到2015年年末M2的值大致是近140万亿。140万亿乘以13%，大约是17万亿以上的规模，也就是年度新增货币供给在17万亿左右。而从增量来看，GDP增量大约是在6.5%－7%之间，货币增速在13%左右，几乎两倍于GDP增量。从这一点来看，新增货币有两个用途：一方面满足新增加的财富的供给交易的需要、市场流通的需要；另外一方面，也有助于保持存量资产增值和交易抵押处置的需要。所以，对于2016年来讲，这个两倍绝非是多余的，而是非常必要的。既要满足新增价值对流动性的需求，还要满足存量价值对流动性的需要。

社会融资规模的余额要增长13%左右，这个13%主要是用来满足消费融资、固定资产投资融资，还有其他领域融资规模增长的需要13%基本上能够覆盖固定资产投资的需要、贸易的融资需要、消费的融资需要等各个方面，甚至在这个条件下，还会略有一点扩张，略有一点过剩，可以保证在这种融资当中，不会引发利率出现无序而快速的上涨，能够保持利率水平基本稳定的典型特征。

第二，推进金融体制改革。财政体制改革是政府之间的财政关系问题，金融体制改革是金融机构、市场、监管、产品、市场机制之间的关系和联系问题。2016年，金融体制改革将在以下方面取得突破。

一是金融监管体制。要加快改革和完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济的效率，实现金融风险监管全覆盖。

二是扎实推进利率市场化改革。我国已经实现了存款利率和贷款利率市场化，接下来要在市场化改革当中进一步巩固和提升。要继续完善人民币汇率市场化的形成机制，保持人民币汇率在合理均衡的水平上基本稳定。汇率的基本稳定以及汇率的市场化机制的安排，都是符合中国汇率管理需要、人民币国际化需要，以及中国在国际经济和贸易中地位巩固和提升需要。

三是深化国有商业银行和开发性、政策性金融机构的改革，发展民营银行，启动投贷联动的试点。在供给侧结构性改革的压力下，企业要加速折旧，要加速淘汰落后产能，同时又要开展新一轮固定资产投资。在这个过程中，又将产生大量的新增融资需求和债务。于是，企业的融资能力会下滑，资产负债率会上升，杠杆率就会进一步抬升。为了避免风险，缓解一系列的问题所带来的压力，在整个融资安排当中，可以形成一系列创新安排，这个安排就是投贷联动试点的设计。一方面，先通过基金等投资方式获得股权式的资金进入，从而改善企业的财务报表、财务状况，然后再以改善后的财务报表和状况去开展新一轮贷款，获得债权性资金的进入。投和贷两个方面共同发力，增加股权和增加债权资金两个方面的资金供给和保障，满足市场开展供给侧结构性改革所必需的资金环境的需求。

四是要推进多层次资本市场的健康发展，提高直接融资的比重，适时启动“深港通”等一系列制度安排。

五是要在一系列的金融产品上实现突破，包括巨灾保险制度、互联网金融、普惠金融、绿色金融等，还包括全口径外债宏观审慎管理的安排，把企业债务、政府债务、外债偿还、外债成本等问题综合起来进行考虑。