潘享清：现代国家治理体系中的几个核心要素

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中、四中全会确定的全面深化改革、全面推进依法治国总目标的重要内容，是当前面临的一个重大课题，是新的历史大考。理清现代国家治理中的几个核心要素，有助于更加准确地把握国家治理的内在体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、现代国家治理体系的基本框架和主要内容

(一)现代国家治理体系的基本概念

学界对现代国家治理体系有多个定义，主要是从结构、制度、体制、手段和方式、因素等不同角度进行解读，如就结构而言，是国家机制、社会机制和市场机制的结合;就制度而言，是治理国家的一系列制度的总和;就体制而言，是指政府管理体制;就手段方式而言，是对公权力的制度化、规范化、民主化、法治化，等等。在本文中，笔者结合相关理论和实践，提出了一个开放式的现代国家治理体系基本要素框架，包括：一是治理主体与客体(对象)，现代国家的一个重要特征是治理主体与客体的统一;二是价值观，即依赖于一定的社会历史条件、人文环境和人们的实践活动所产生的、用于指导国家治理各种事务的思想理论;三是组织结构，即一个国家内所有参加各个领域各种事务治理的组织及其相互之间的关系;四是制度规则，即一个社会的博弈规则，是各种组织之间相互联系、相互作用的规则;五是方式和手段，即治理各种事务的行为方式，采取的具体措施。

(二)我国建立现代国家治理体系的基本要素

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称三中全会决定)提出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”，部署了“五加一”改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》(以下简称四中全会决定)提出形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完备的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。通过这些要素的实现，最终促进国家治理体系和治理能力现代化。

(三)现代国家治理体系的主要内容

从不同角度划分主要包括：一是从治理主体来看，分为政府治理、法人治理、公民自治，其中政府治理，是指以政府为主体，对公共事务的治理;法人治理包括公司法人治理和事业单位法人治理，其中公司法人治理是整个治理体系的重要内容，公司法人治理水平低，政府治理的成本就高;公民自治，在我国主要是基层群众自治，包括村民自治、城市社区居民自治等。二是从治理领域来看，包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态环境治理。三是从治理层级来看，包括中央治理、地方治理、基层治理。中央治理主要实现形式有两种：通过地方各级政府;通过垂直管理机构。地方治理是省及以下的政府治理，具有双重任务：贯彻落实中央的决策部署;发展和管理本地区的各种事务。在我国历史上有分封制和郡县制两种形式，后者一直是秦汉以来中国地方治理的主体，有“郡县治，天下安”之称。基层治理是在乡镇以下推行的群众自治。在中国古代，有“皇权不下县”的说法，就是因为基层自治程度比较高。基层自治不仅有利于社会稳定和谐，还可以节约行政成本。此外，现代国家还应加上国际经济政治文化治理这个层级，这也是国家治理体系中一个重要考量因素。四是从治理地域来看，分为城市治理、乡村治理、城中村治理。从治理的地域特点来看，城市和乡村治理是两种完全不同的类型，城中村是处于两者之间的过渡型社区，既有乡村特点，又有向城市化发展的取向，可以作为单独的类型。五是从治理方式来看，包括德治、法治。这是国家治理的两种基本方式，相辅相成、相得益彰。四中全会决定指出“必须一手抓法治、一手抓德治”、“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”。德治具有悠久的传统，儒家特别重视德治，孔子就提出了“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格”。法治是民主政治的产物，四中全会决定指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。六是从治理手段来看，可以分为系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。