展望“十三五” 发展谱新篇：优化城市空间布局 高水平建设北京城市副中心

2016年“展望‘十三五’发展谱新篇”系列形势政策报告会第九场报告在京举行，本报与宣讲家网采访报告人北京市规划委副主任王飞。

优化空间布局让城市更加宜居

1.问：北京城市发展面临着严峻的资源环境承载压力，规划上将采取什么样的措施来应对？

答：北京未来一段时间的发展必须以转变发展方式、严格控制城市规模、改善生态环境为主要目标，以资源环境承载能力为刚性约束，特别强调以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，倒逼城市功能调整、规模控制、结构优化和质量提升。当前北京市规划转型的一个主要方向是由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化城市结构的规划，这是历史上首次由“增量”规划向“减量”规划的改革。

规划要强化底线约束，创新土地利用的政策机制，推动建设用地“减量提质”，逐步降低平原区开发强度，到2020年控制在45%以下，远期力争下降到40%以下。

为了实现用地减量目标，必须统筹城乡建设用地规划和利用，严格控制城镇建设用地，加强存量建设用地盘活利用，重点促进集体建设用地减量，实现城乡建设用地集约高效利用。

在减量的同时，要优化调整生产、生活、生态用地结构。一是要压缩生产空间规模，提高产业用地效益。加大不符合城市战略定位的产业疏解力度，大幅降低工业、仓储等用地比重，腾退低效集体产业用地，提高产业用地的利用效率。二是要适度提高居住用地及其配套用地比重，进一步完善公共服务设施，改善人居环境。特别是在中心城区，结合非首都功能的疏解，充分挖潜和整合各类空间资源，多种途径开展城市修补，疏解腾退后的空间优先用于保障民生需求，重点完善学校、养老、社区服务、公共绿地、活动广场、市政基础设施和公共安全设施建设，增加公共租赁住房，分区分类有序补充居住区停车设施等等，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。三是要大幅度扩大绿色生态空间，提高环境承载能力，从而实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

2.问：在京津冀协同发展过程中，北京主要在哪些方面加强区域协作？

答：北京城市发展中面临的各种问题，归根结底需要依靠更大区域的均衡、协调发展来解决。由此，我们在规划编制和实际工作中，要打破“一亩三分地”，统筹考虑城市空间布局，积极对接和落实区域协同发展的目标和任务，实现京津冀区域规划的协调衔接。

遵从《京津冀协同发展规划纲要》，以“疏解非首都核心功能、降低人口密度、实现城市发展和资源环境相适应”为制定规划的出发点和立足点，重点加强交通、生态、产业三个重点领域的率先突破。在推进区域交通一体化发展方面，要积极推进区域综合交通网络互联互通，通过建设多层次、互联互通的轨道交通系统，实现轨道交通走廊、枢纽与城镇群、重点功能区发展的有机结合。在加强生态环境保护方面，要会同天津、河北共同划定区域重要生态廊道，控制区域城镇空间蔓延，加强区域生态修复。在推动产业升级转移方面，积极推进中关村国家自主创新示范区与天津滨海新区、保定市、沧州市等开展跨区域创新合作，共建科技成果转化平台、产业转化基地，促进产业梯度转移。

北京周边的跨界城市组团作为维护区域生态安全格局的重点地区，受首都的辐射带动影响，发展需求强烈，必须要加强统一规划和共管共治，统筹协调建设实施的时序。促进规划合作非常重要，在这个方面，我们积极与河北廊坊、保定、天津武清等北京周边市县开展规划对接，建立机制，努力实现“规划一张图”，为更好地推动协同发展打好基础。

3.问：北京将如何遏制城市“摊大饼”无序蔓延？

答：加强城乡统筹，彻底变城市规划为城乡规划，实现对城、乡建设的统一规划和管理，重点改变长期以来对集体建设用地管控不到位的局面，彻底遏制城市“摊大饼”无序蔓延的状况。

针对现在全市集体建设用地存在的总量大、布局散、效益低等问题，将来集体建设用地主要思路是“集中、集约、减量、提质”，通过集体建设用地集约减量和改造更新，实现人口减量、功能疏解、农民增收和环境改善。提高本地城市化水平，争取到2030年，户籍人口城镇化率由现在的81.7%提高到89%左右。一是分区引导，明确不同地区集体建设用地功能定位、规模标准，因地制宜地确定不同圈层、不同地类的减量目标，重点腾退与地区功能定位不符、低效利用的集体产业用地。二是集中布局，引导腾退后的集体建设用地优先向集中建设区和重点产业功能区集中，促进集约利用。三是提质升级，鼓励集体产业用地与国家级和市级产业功能区，尤其是中关村国家自主创新示范区对接，发展科技研发、文化创意、休闲旅游、养老服务等符合首都城市战略定位的产业，实现与城市功能的有效对接。

此次总体规划特别关注城乡结合部问题，通过加强改革，努力实现对城、乡建设的统一规划和管理，建立起一套更有效的、城乡统一的规划、建设和管理机制。此外，我们也在探索研究建立集体建设用地的规划实施机制。

4.问：之前几场形势政策报告会上各部门都提出各自的规划，市规划委在制定总体规划时是如何进行统筹的？

答：“大城市病”所表现出来的种种问题不是孤立存在的，它们之间是互相交叉和互相关联的，因此，必须要用统筹的思维和手段加强顶层设计，建立“多规合一”的规划管理体系，才能在根本上治理“大城市病”。此次总体规划对接了各类规划的发展目标和实施时序，将城市规划、国民经济和社会发展、土地利用、生态环境、产业、交通、市政、历史文化保护等30余项规划在同一张底图上进行落实和叠加，同时创新“多规合一”实施机制，转变政府职能，提升城市治理能力，从而实现底图叠合、指标统合、政策整合，形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间管控“一本规划、一张蓝图”。

底图叠合，就是全面统筹整合山水林田湖等五大生态要素，综合工程地质、市政交通等其他重要要素，筑牢城市生态安全底线。指标统合，就是全面实现城市规划与土地利用规划的“两规合一”，建立目标、指标、坐标一致的平台；在空间资源统一配置的基础上，实现与国民经济和社会发展、产业发展、基础设施建设等规划在目标、指标和实施时序上协调一致，确保规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序，提高规划的统筹管理水平和执行效果。政策整合，就是构建市委、市政府的组织领导以及多部门的沟通协同机制，创新“多规合一”的审批改革、协调监督机制。将“多规合一”通过立法的形式加以确认，为“多规合一”工作的开展提供法律保障。