冯玉军：对加快建设新型法律智库的几点思考（3）

提高法律专家论证和风险评估质量

建立科学的政府重大决策法律风险评估规范体系，把建立健全政府重大决策和突发公共事件应急措施法律风险评估制度作为各级政府改革和完善决策机制，推进政府决策科学化、民主化的一项重要任务。在立法方面，可以考虑制定《行政程序法》对此详加规定，或者出台单行法规规章。要根据各级政府的实际情况，明确法律风险评估是政府出台重大决策和实施突发公共事件应急措施的必经程序，制定好法律风险评估《实施细则》，建立完备的工作程序，明确步骤，设定方法，使法律风险评估变成一个实实在在的工作过程，真正做到政府重大决策有法可依。此外，要分类制定法律风险评估专项实施办法，比如在企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理等领域，分别制定专项办法，建成配套制度体系。

明确法律风险评估内容。评估内容包括审查决策事项的合法性、有益性和调查群众对决策事项的支持度三个方面。其中，合法性审查包括审查决策的制定主体是否合法；是否超越法定权限；决策者是否违反程序；决策内容是否与法律、法规、规章以及国家、地方其他有关规定相抵触等等。有益性审查是指审查决策事项的实施可能带来的社会效益、经济效益，是否符合群众的当前利益、长远利益等。支持度调查是指以人民群众是否赞成、拥护、满意作为标准，多途径、多渠道广泛征求意见，特别是征求直接利益群体的意见和建议。

独立、公开、可信地推进专家论证。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。

重视突发公共事件应急措施的法律风险评估，推广经验，培养专门人才。要不断积累各地政府部门应对突发性公共事件的经验教训，从中总结出具有普遍性、规律性的方法措施，并将其在全国范围内进行推广与传播，作为评价应对突发性公共事件措施的依据；要培养专门处置突发性公共事件的人才，打造危机公关专家，由这些专家来对应急措施提供建议；通过严格的风险评价，优化应急预案体系，带动应急管理从单纯的突发事件应对向全过程的风险治理转变，使对突发性公共事件应对措施的法律风险评估更能够从大局着眼，建立长效机制。

成立政府重大决策和突发公共事件应急措施的法律风险第三方评估机构。该评估机构的存在有助于打破评估者和决策者于一身的格局，二者分离的最大好处是以评估的系统化、专业化水平来保证决策的科学性，防止公共权力通过决策环节侵蚀公共利益。同时，中立的专家评估意见能正确引导政府行为，尽量避免政府公信力受到损害。

充分发挥相关监督机构、审计部门以及人大代表、政协委员的作用，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度。坚持人民权利本位，在发挥人大立法主导作用的同时，通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法的途径、形式和程序，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿。改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度，健全立法专家咨询制度，发挥立法工作机构作用，建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外，所有地方性法规草案和政府规章草案，都要通过互联网等传媒向社会公布，公开听取社会各方面的意见。

在各级党政机关建立法律决策咨询论证专家库。这样做的意义有两个方面：一是有助于促进行政和公共事务决策工作专业化、职业化、科学化水平的提高。按照党的十八大报告以及十八届五中全会决议的要求，领导干部在领导和带动深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定诸项工作中，必须掌握和善于运用法治思维和法治方式，民主科学决策、严格规范执法，不断培养良好的法律素养，提升党政决策和立法执法工作专业化和职业化水平。二是有助于落实重大决策社会稳定风险评估机制，预防风险，排除隐患。

（作者：中国人民大学法学院教授、国家发展与战略研究院法治研究中心主任）