深化改革须强化行政问责

在全面深化改革的关键时期，大力推进行政问责，努力建设责任政府，让政府及其官员为其权力负起责任来，全面提升公共治理的绩效，提高政府公共服务的水平，是现代民主政治的基本要求，也是全面建设法治国家的应有之义，更是推进国家治理体系现代化的重要途径。

（一）

责任是民主治理的基础，建设责任政府是行政改革的重要目标。政府责任具有深厚的价值内涵，也具有重要的社会功能。一方面，责任意味着一系列评价政府及其官员作为的价值规范，包括公正、透明、廉洁、效率和回应等，行政活动应当遵循和实现这些价值；另一方面，责任是建构政府与其他社会主体之间关系的重要机制，具体涉及与执政党、立法机关、司法机关、社会组织以及公民等之间的关系等，其中包括报告、审查和监督等互动关系。

责任关系最关键的构件是惩戒机制。要追究过错问题的责任，控制不负责任的行为，就必须建立起严格的惩戒机制。作为一种正式的制度性惩罚机制，行政问责是实现政府责任的根本机制，其直接目的就是要依法检查和评估政府及其官员的行为，并使政府及其官员为其失责或卸责行为接受必要的制裁和惩罚。只有建立起完善的行政问责体系，及时和有效地惩治各种不负责任的行为，才能建立起一个负责任的政府。

国家治理是多元社会主体的共同治理，行政问责是国家治理的重要技术。良好的国家治理体系离不开各种社会主体各司其职，各尽其责，积极参与，协同治理。政府是国家治理的核心，承担着经济调节、社会管理、市场监管和公共服务等广泛的职能。因此，有效的行政问责不仅可以督促政府认真履行其职责和义务，减少行政权力的滥用和腐败，也由此督促和引导其他社会主体遵纪守法，尽职尽责，减少市场失灵的后果，维系组织和个人的责任。

所有政府都不乏自上而下的责任追究，但现代民主和法治规范对行政问责提出了更高的要求：第一，行政问责必须要由法定的问责主体依据法律制度来进行，其中最重要的是立法机关、司法机关特别是独立的问责机构进行的问责等；第二，行政问责既可以是自上而下的等级问责，也可以是公民或社会组织等自下而上地对政府及其官员进行社会问责；第三，行政问责的事由、程序和结果等都应该是公开和透明的，以全面接受社会的监督。

（二）

控制行政权力，建立责任政府，这是现代国家建设的基本内容。对此社会公众可以说是已经形成了基本的共识。但除此之外，对于政府究竟承担哪些责任，政府应该如何履行其责任，什么是实现责任的良好方法等，却充满了分歧和异见。比如，人们都希望建立权能和责任都有限的政府，但面对大量难以解决的社会问题，却又呼唤一个全能而强大的政府；政府理论上应该是对全体人民负责，但面对复杂甚至相互冲突的要求，政府实际上却只能动态地和有选择地满足社会上部分人的要求；在利益冲突的情境中，对于什么是负责任的行为，经常是见仁见智的。

在操作上和技术上，行政问责面临着测算的难题。首先，由于有效信息的缺乏，无法准确测量出政府及其官员过错行为的程度或后果，比如决策失误或政府失信所带来的损失就很难估算；其次，社会事务错综复杂，以至于很难判定政府及其官员的过错行为与特定的社会后果之间的因果关系，也难以判断政府及其官员在其中究竟承担多大的责任；再次，对于消极无为或无所作为等问题进行问责，通常缺乏清晰、明确的评估指标；最后，伦理责任具有模棱两可的性质，也容易与制度责任形成冲突，对于伦理责任的审查经常是充满分歧和争议的，也很难为类似的问责提供范例。

当然，实施行政问责也存在高昂的成本。首先，要实现责任政府的目标，就必须要建立和维持适度规模的行政问责体系，包括行政问责机构顺利运转所需要的各种条件和成本，以及管理和监督它们所需要的资源等；其次，行政问责的主体很多，问责主体的多元化提高了监督和问责的可能性，但也导致问责权力和责任的分散化，增加了集体协作的难度，削弱了问责的动力和激励；最后，具体的被问责者具有歪曲和隐瞒信息的强烈动机，也有规避和抵制问责的能力，这就不仅提高了行政问责的成本，也限制了问责的可能性和效力。