抗战时期中共构建廉洁政府论析（2）

二、抗战时期中共构建廉洁政府之历程

为适应全国抗战的需要和人民的企盼，中共郑重地提出和确立了“建立廉洁政府”的目标。然而，彼时的国民党政权依然坚持一党专制，而中共直接领导下的陕甘宁边区，在形式上是隶属于国民政府的地方组织。这一客观现实，决定了中共所要建立的廉洁政府，只能在其直接领导下的陕甘宁边区及各抗日根据地先于施行，然后再逐步改造国民政府，最终建立一个抗日的民主的廉洁的政府。基于如下考量，即一是抗日战争呈现的防御、相持、反攻三个阶段的阶段性特征；二是抗战时期新民主主义政治建设尤其是抗日民主政权建设呈现的初创、巩固、发展阶段；三是抗战时期廉洁政府构建的实际和特点，主要是其内涵和外延的变化呈现了由低到高、由浅入深的历史演进等，笔者把中共在陕甘宁边区和各抗日根据地进行的廉洁政府构建，大致划分为三个阶段：即初创于20世纪30年代后期，拓展深化于20世纪30年代末40年代初，巩固升华于20世纪40年代中期。

（一）初创阶段。1937年7月全国抗战爆发至1939年4月《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》公布，“为动员一切力量争取抗战胜利”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第352页。），充分发挥各级政府在组织全民族合力抗战中的关键作用，并给全国以示范，中共在陕甘宁边区和各抗日根据地开启了一个与国民党政权相区别的并且能承担抗日救国重任的廉洁政府的构建。

在此期间，最先确立的就是廉洁政府构建的目标。抗日战争时期，中共的中心任务是动员一切力量争取抗战的最后胜利。这一根本任务的确立，决定了抗战时期陕甘宁边区及各抗日根据地所要构建的廉洁政府，必须紧紧围绕抗日救国这一主题来推进。一方面，抗日政权的建设不仅是民主的与高效的，还必须是廉洁的。针对抗战的特定环境，特别是国民党政权腐败加剧的现实，中共提出的“建立廉洁政府”，首先要适应抗日救国的时代要求，非如此，不可能动员一切可以动员的力量，实现全国抗战。另一方面，就权力实质来说，陕甘宁边区及各抗日根据地的政权是新型的人民政权，它所代表和维护的是最广大人民的根本利益。以廉洁为准则，以服务人民利益为宗旨，这是抗日民主政权的本质体现。因而，廉洁政府的构建，从根本上说，就是要在实现和推进民族独立和人民解放的斗争中，“为抗日的事业及人民的利益而奋斗”（《林伯渠文集》，第111页。）。

这一时期，廉洁政府的构建主要集中在消除特权、惩治贪腐和勤俭从政三个关节点上。首先是“消除特权及特权阶层”（〔美〕约翰?汉密尔顿：《埃德加?斯诺传》，柯为民等译，辽宁大学出版社1990年版，第68页。），这是一项从根本上触及旧体制的深刻变革。1938年7月在陕甘宁边区政府成立一周年之际，林伯渠总结政府工作时指出：“边区一切行政人员和一切工作人员，从最高级负责人至下层工作人员，都是领着等于普通劳动者工资的薪水。”（《林伯渠文集》，第64页。）就是说，在陕甘宁边区，做到了没有高薪、更没有高薪阶层。这是中国历史上以往任何政权所无法比拟的。其次是为了扫除旧政府的贪腐影响，中共在陕甘宁边区及各抗日根据地坚决惩处贪腐行为及贪腐分子。这一阶段，除了果断处理了“黄克功案”（参见上海社科院院史办公室编著《重拾历史的记忆——走近雷经天》，上海社会科学出版社2008年版，第55—56页。）之外，在陕甘宁边区，“仅在1937—1938年的两年里，边区司法部门，就严格判处180起贪污腐化案件”（参见任学岭等主编《陕甘宁边区史稿》，中央文献出版社2011年版，第112页。）。所有这些，都彰显了中共对腐败行为和腐败分子的零容忍态度，表明了其致力于建设廉洁政治的坚定决心和顽强意志。再次是致力于建设勤俭从政的公务人员队伍这一基础工程。公务人员是廉洁政府构建的主体，在构建廉洁政府纲领提出后，各根据地尤其是陕甘宁边区，坚决响应中共六届六中全会提出的共产党员“在政府工作中，应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范”（《毛泽东选集》第2卷，第522页。）的号召，加强对各级公务人员的教育和培养，使其在抗日救国和服务人民的过程中切实勤俭从政。事实证明，陕甘宁边区和各抗日根据地的政府和公务人员，以其模范的行动，真正做到了“少拿钱多做事，甚至不拿钱也做事”（《林伯渠文集》，第111页。）。

这一时期，廉洁政府的构建还在建章立制方面迈出了步伐。中共针对旧政府体制的顽疾，极为重视对廉洁政府建章立制的探索。在陕甘宁边区和各抗日根据地，不仅将构建廉洁政府作为重要纲领和原则，而且还制定和实施了具体的规章制度予以保障。在财经制度方面，陕甘宁边区成立之初，就主动制定规章，堵塞漏洞，特别是建立了统收统支的财政制度以及必要的审计监督制度，强调“对公众财政的出纳，设有由民主选出的审核委员会的组织，担任经理财政的机关和负责人须按时向自己所属的群众公布报销，同时审核委员会也有随时调阅财政机关账目之权”（《林伯渠文集》，第64页。）。在法制护廉方面也有重要举措。1937年3月重新颁布了1933年3月中华苏维埃共和国中央执行委员会《关于惩治贪污浪费行为》训令。1938年8月，陕甘宁边区专门颁布了《惩治贪污暂行条例》，明确规定了惩治贪腐的“十项刑罚”，并强调“边区所属之行政机关、武装部队及公营企业之人员犯本条例之罪者，依本条例处断”（《建党以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社2011年版，第538页。）。

（二）拓展深化阶段。从1939年4月《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》公布至1942年2月延安整风开始，这一时期是中共推进廉洁政府构建的关键阶段。此时，中国抗战已经进入了相持阶段，抗日根据地在艰难困苦的奋斗中前行，而国民党政权虽然“庞大无能”，却“把贪污舞弊发展到最高点”（《林伯渠文集》，第223页。）。在此形势下，中共在迎接严峻挑战、全力推进抗日救国的斗争中，也使廉洁政府的构建不断拓展和深化。

“厉行廉洁政治”：构建廉洁政府目标的提升。随着抗战的推进和中共自身建设的加强，陕甘宁边区及各抗日根据地对廉洁政府的构建目标也更为明确。1939年4月，陕甘宁边区公布的《抗战时期施政纲领》，鲜明提出了肃清贪污腐化，“厉行廉洁政治”（《建党以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社2011年版，第159页。）。这是抗战时期中共推进新民主主义政治建设的重要举措，也是凝聚全民族合力抗战的一面旗帜。特别是“厉行廉洁政治”的提出与实践，使“廉洁政府”探索的内涵在深化，外延在拓展。以此为标志，中共的廉洁政府构建进入了一个新的发展阶段。

廉价政府、艰苦奋斗和法制建设：构建廉洁政府实践的新进展。实践证明，廉价政府、艰苦奋斗和法制建设，这三者是密不可分的，并统一于廉洁政府的构建之中。其中，廉价政府是前提和基础，艰苦奋斗是手段和标志，法制建设是保障。就廉价政府建设而言，它是廉洁政府构建的重要前提和基础。其基本要求在于行政成本的节制和节约，即以最少的行政资源投入取得更为显著的行政效果。20世纪30年代末40年代初，在廉洁政府构建过程中，中共先后在陕甘宁边区和各抗日根据地，坚定而适时地实施了“精兵简政”政策和措施。这一举措，不仅是巩固和发展抗日民主的“一个极其重要的政策”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第880页。），还是降低行政成本、建立廉价政府的关键之举。它的实施，“达到了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五个方面的目的”（李维汉：《回忆与研究》下册，中共党史资料出版社1985年版，第506页。）。通过精兵简政这一举措，使抗战时期中共关于廉洁政治的承诺落到了实处，也有力地促进了廉洁政府的构建。在艰苦奋斗作风的培育上，随着抗战进入相持阶段后日本对中共领导的抗日根据地的扫荡的加剧，以及国民党顽固派对陕甘宁边区的封锁，尤其是停发八路军的军饷，陕甘宁边区及各抗日根据地处于极为艰难的境况。毛泽东曾感叹：“我们的困难真是大极了。”（《毛泽东选集》第3卷，第892页。）但是，在中共坚强领导之下，陕甘宁边区和各抗日根据地的政府和人民没有退缩，他们以顽强的革命意志，坚定地实践着毛泽东所提倡的“我们民族历来有一种艰苦奋斗的作风，我们要把它发扬起来”（毛泽东：《国民精神总动员的政治方向》，《新中华报》1939年5月10日。）的号召，在异常艰难的条件下，谱写了艰苦奋斗谋胜利的新篇章。就廉洁政治建设而言，艰苦奋斗也是构建廉洁政府的精神引擎和关键要素。因为这一特定的实践，使陕甘宁边区和各抗日根据地人民切身体验到了“政府从人民手里拿来的每一文钱，我们都用尽一切方法，使它用在政治、经济、文化建设和保卫边区的用途上”（《林伯渠文集》，第261页。）。在法制建设上，随着新民主主义政治建设的推进，这一阶段法制建设在前期建章立制的基础上，继续拓展和深化。尤其是1941年5月公布的《陕甘宁边区施政纲领》，不仅规定“严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为”，而且特别规定“共产党员有犯法者从重治罪”。（《建党以来重要文献选编》第18册，中央文献出版社2011年版，第242页。）对此，董必武曾指出，“这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私”（《董必武选集》，人民出版社1985年版，第59页。）。与此相适应，还制定了相关的惩治贪腐行为的法规。所有这些，都有力地保障并促进了廉洁政府的构建。

加强监督，注重审计：构建廉洁政府的制度在深化。1939年以后，随着廉洁政府建设的推进，其制度建设进一步加强，突出表现为对政府权力的约束和监督。在这一阶段，针对人民群众往往惧于对政府提出批评和进行监督，在廉洁政府的构建上突出强调了“要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员”（《董必武选集》，第55—56页。）。特别是在监督主体上，注重各级参议会监督、群众监督、政府机关内部的监督。在审计方面也有新举措，1939年4月公布的《陕甘宁边区政府组织条例》规定，其审计处具有“审核全边区行政机关之预算决算事项”以及“关于贪污、舞弊及浪费事件之检举事项”等权力。（西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷?下），中共党史资料出版社1990年版，第58页。）以上措施，有力地促进了廉洁政府构建的制度建设。

（三）巩固升华阶段。从1942年2月延安整风开始至1945年8月抗战胜利，伴随着党内整风和大生产运动“两个环子”（《毛泽东选集》第3卷，第1107页。）的推进和抗日民主政权建设的巩固发展，中共对廉洁政府的构建，特别是在宗旨意识、实践推动和制度保障等方面，又上了一个台阶，步入了巩固升华阶段。

在理念上，凸显了“全心全意为人民服务”的宗旨意识。1944年9月，在中央警备团追悼张思德的会上，毛泽东郑重地提出了“为人民服务”。之后又于1945年4月在中共七大《论联合政府》的报告中进一步强调，共产党人必须“全心全意地为人民服务”（《毛泽东选集》第3卷，第1094页。）。这是对全党的根本要求。对于廉洁政治建设而言，最为重要的就是使各级政府及其公务人员，始终清楚“人民是主人政府官吏是公仆”，当好“人民的勤务员”。（《徐特立文集》，湖南人民出版社1980年版，第317页。）事实上，在构建廉洁政府的实践中，这一宗旨理念，通过全党整风和大生产运动，已经化为了各级政府及公务人员尤其是党政干部的共同信念和扎实行动。

在实践上，凸显了整风促廉、奖廉禁贪和“行政生态”清廉的新亮点。中共在胜利推进抗日救国的斗争中，对廉洁政府的探索不断向纵深发展，并使廉洁政治建设结出了丰硕之果。首先是以整风促廉洁。1942年开始的延安整风运动，既是中共加强自身建设的创举，也是根除消极腐败意识的前提和条件。如整风开始后的1942年11月，林伯渠在中共西北局召开的高干会议上谈“简政整政”时就指出，改进干部的作风，要特别注重克服“发财思想，贪污腐化思想，以及落后意识”（《林伯渠文集》，第294页。）。实践证明，整风运动不仅加强了中共自身建设，而且也有力地促进了各级政府及党政干部廉洁意识的升华和行动的自觉。其次是“奖廉”与“禁贪”并举。陕甘宁边区和各抗日根据地“坚持廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化现象”（《建党以来重要文献选编》第19册，中央文献出版社2011年版，第613页。）。特别是在奖励廉洁、禁止贪腐等方面的举措，有力地推进了各根据地的廉洁政府的构建，并使其与当时的国民党政权形成了鲜明对比。正如毛泽东在中共七大报告中所指出的：“利用抗战发国难财，官吏即商人，贪污成风，廉耻扫地，这是国民党区域的特色。”而中共领导下的陕甘宁边区及各根据地则是“奖励廉洁，禁绝贪污，这是中国解放区的特色”。（《毛泽东选集》第3卷，第1048页。）再次是建设清廉的行政生态。从行政生态建设（参见王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社1989年版，第28页。）的视角看，尽管当时陕甘宁边区和各抗日根据地物质匮乏、条件困苦，但在中共领导下，在深入开展大生产运动的同时，政治建设上也营造了风清气正的行政生态。这一行政生态，不仅为国人所瞩目，也引起国际关注。美国外交官约翰?谢伟思就深有体验，他认为这里“廉洁奉公是显而易见的”，“政府是土生的，它能更好地与民众保持接触，并能识别和处置不法分子”。不仅如此，在这里通过人民选举，“消灭了腐败的、暴虐的或不公平的政府”。（〔美〕约瑟夫?W?埃谢里克编著《在中国失掉的机会——美国前驻华外交官约翰?S?谢伟思第二次世界大战时期的报告》，罗清、赵仲强译，国际文化出版公司1989年版，第200、193页。）

在制度上，凸显了公约制定、直接监督和制度落实的新举措。随着各抗日根据地民主政权的巩固和发展，其廉洁政府的构建，在制度建设上亦不断发展并趋于完善。首先是制定公约以约束政府公务人员。如1943年5月，陕甘宁边区向各厅、处、院，各专员公署，各县（市）政府颁布了《陕甘宁边区政务人员公约》，特别强调“公正廉洁，奉公守法”，同时要求各级公务人员自觉践行“不滥用职权，不假公济私，不要私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落”的“八不”准则。（参见西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷?下），第134页。）这些政务公约的制定和实施，使廉洁政府的制度约束力不断增强。其次是强化直接监督以凸显人民主体，强调人民不仅有权管理政府，更有权监督政府，并对公务人员实行直接监督。1944年12月，林伯渠在陕甘宁边区第二届参议会第二次大会的报告中，针对有些地方政府的主管人员在监督问题上以各种借口加以阻抑而妨碍监督，“致民情不能上达”，他特意强调：“此种违反民主的行为，必须严格纠正之。”（《林伯渠文集》，第456页。）第三是以刚性要求着力落实制度。制度的关键在落实。1943年初公布的《陕甘宁边区简政实施纲要》，就着力于制度落实，“实行经济核算制”，“并加强其管理和监督，开展反对贪污浪费的斗争”（陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版社1988年版，第104页。）。由此使审计制度、财政制度、金库制度等不断完善。在此基础上，中共还特别重视奖惩制度的落实。1943年2月，中共西北局表彰奖励了22位英雄，并惩处溺职人员，就与廉洁政府建设密切关联。在奖励的22位英雄中有“切实朴素、大公无私”的何维忠、“艰苦奋斗、不屈不挠”的贺晋年；同时将贪污腐化干部王华亭等6人“依法处罚”。（参见西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷?下），第588—589页。）以上这些举措，都使其制度建设不断充实、发展和完善。