付相波：也谈“政务公开”与“政府信息公开”的异同

某地方政府信息公开申请流程图

《北京日报》5月23日第17版刊载了姜明安教授的《把政务公开贯穿政务运行全过程》。此文认为政务公开在公开的主体和内容两个维度上大于政府信息公开，并提出政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义，拜读之后获益匪浅，启思良多，然亦难免白璧微瑕之憾，部分内容可待商榷。

“政务公开”之“政务”当仅涉行政机关

姜教授在文中论述道，“‘政务公开’的‘政务’是指整个国家公权力的运作，包括决策、立法、执行、监督的整个过程。在中国，政务的主体不仅包括国家机关，而且还包括作为执政党的中国共产党。而‘政府信息’仅指作为国家公权力一部分的行政权运作的信息和行政权运作获取的信息，其主体只是行政机关，不包括立法机关，更不包括作为执政党的中国共产党。”这里，姜教授将“政务”之“政”作广义理解，即指整个国家公权力机关，甚至还包括执政党，却又把“政府信息”之“政府”作狭义理解，即仅指行政机关，如此理解当然能得出“政务公开”比“政府信息公开”的公开主体更大的结论。

我认为，“政务公开”之“政”应作狭义理解，仅指行政机关，不应包括立法机关、司法机关等其他国家机关和执政党。如此理解的主要理由：一是与《政务公开意见》将政务公开主体限定于行政机关相符，不会与之产生抵牾；二是与政府信息公开中的“政府”都作狭义理解，保持概念理解一致，为比较分析奠定基础；三是符合党政分开的要求，党的工作事务的公开有“党务公开”这一专门称谓，且党务公开由中国共产党负责推行；四是立法机关和司法机关的公开自有“立法公开”和“司法公开”，且十八大以来最高法主导的司法公开进程加快，成果有目共睹。因此，“政务公开”应当仅指行政机关工作事务的公开，其公开主体与“政府信息公开”是一致的。

“政务公开”与“政府信息公开”的异同

姜教授关于“政务公开”和“政府信息公开”其它诸方面的精到分析给了笔者许多有益启发。笔者认为，两者的区别与联系还表现在以下方面。

概念界定上，政府信息公开更明确。政务公开尚无中央文件和法律法规的权威界定,学术界也莫衷一是。按照一般的理解，政务公开可指行政机关依法公开行政事务的信息和活动，促进公众参与，接受社会监督的行为。“政府信息公开”则有相对明确的权威界定。《政府信息公开条例》第二条将“政府信息”定义为行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。相应地，政府信息公开就是指行政机关依据条例及其相关规定，对政府信息进行公开的行为。

范围上，政务公开更广泛。政务公开不仅包括行政履职产生的静态信息的公开，还包括行政权力运行全流程、政务服务全过程的动态活动的公开，其中动态活动公开的内容可能是转瞬即逝、未能保存的表情、动作、声音等；而政府信息公开仅涉及以一定形式记录保存的、现成的、静态的信息。政务公开不仅要求结果公开，而且决策和执行过程也要公开，不仅有事后的公开，也有事前和事中的公开；而在政府信息公开中，处于讨论、研究或者审查中的过程性信息一般不予公开，只有事后的结果公开。可见，政府信息公开是政务公开的重要内容，政务公开比政府信息公开的外延更广。