推进行政体制改革和政府自身建设（2）

二、对行政体制改革和政府自身建设的分析评价

毫无疑义，党的十八大以来中国的行政体制改革和政府自身建设已经取得了显著的进展和成绩，但也存在不足和问题。无论是成绩和不足，都需要加以认真的分析评价，并从中探寻原因，以便为今后的进一步改革和建设提供借鉴。

首先，对行政体制改革和政府自身建设所取得成绩的分析。一是这几年行政体制改革的范围之广、力度之大，充分显示了党中央、国务院非凡的改革勇气和责任担当，一系列举措直指要害，特别是通过行政审批制度改革，推动了简政放权的深入。同时，注意到了以往在放权后的薄弱环节，更加强化了监管和服务，力图实现放、管、服三者的协调。

二是注重强调改革创新与法治的关系，要求改革要于法有据，运用法治思维和法治方式推动改革。

三是注重发挥信息化的优势，不断挖掘信息化对政府管理的潜力。在经济下行压力大的背景下，信息化不仅是推动经济平衡发展的新引擎，也是政府管理的助推器。

四是行政体制改革出台的政策措施取得了显著效果，产生了积极的社会效应。全国经济发展速度虽然放缓了，但结构在优化、动力在转变，这中间政府的改革举措释放了大量的市场和社会活力。根据2016年2月4日国务院新闻发布会的介绍，2015年平均每天新登记企业达1.2万家。

其次，对行政体制改革和政府自身建设所存在问题的分析。一是在政府职能转变方面的问题。简政放权的背后核心是政府职能的调整问题。行政体制的运转，是以职能为基础的，具体表现在机构编制上，什么样的岗位承担什么样的工作，同时就要有相应的人财物来加以保障。从政府内部来看，上级向下级下放权力，意味着这些本来应由上级承担的工作改由下级承担，但下级政府及相应部门的资源配置却没有跟上，现有人力资源无论从资质还是数量上都难以应对这些新的职能。本届政府在机构改革方面设立了红线，就是编制总量不增加，这就意味着每一个地方只能进行内部机构的调整和挖潜，但编制调整又是牵一发而动全身的工作，涉及到各个部门、各个方面的调整，地方政府合理调整的范围、原则或依据等，一时还难以确定和跟上。

二是在行政审批制度改革方面的问题。李克强总理十分强调，要使放权和监管要同时转动起来，政府改革才能顺利推进。这几年虽然政府在放权上举措不少，但市场、社会和地方各级却存在接不住、接不好的问题。不少分析已经指出，在行政审批改革方面存在着“放需不匹配”“放责不放权”“放与管错位”“中基层肠梗阻”“接不住、管不好”等等问题。事实上，能接住、管的好，可能比单纯的权力下放难度更大，其紧迫性也愈加突出。

三是在政府监管方面的问题。政府对加强监管的认识和行动还较为滞后。世界上任何一个政府都需要发挥监管职能，其目的是维护公共利益，但具体监管什么、怎样监管，就在于政府和市场、社会的边界要有一套明确的理论，既要维护社会权利，又要保护公共利益，在公私之间有法律界线。目前，我国的政府监管在市场不太规范、法律不太健全的情况下，政府监管有过度的动机，监管方式方法也比较简单粗糙，监管的基础条件还未完全打牢，特别是国家对整个社会相关信息的掌握还不是很完备齐全。此外，在现行行政体制中存在着“五龙治水”、权责错位，有利则抢、有过则诿的情况，也使得监管打了折扣，缺乏了实效。

四是在建立清单制度方面的问题。推进地方政府和政府部门建立权力清单制度，是推进简政放权、深化行政审批改革的重要一环，也是法治政府建设的重要内容。尽管不少地方已公布了权力清单，但这一改革仍然存在明显的问题。例如，各地制定权力清单的标准并不统一，权力清单和责任清单的性质不太明确。建立权力清单的实质是使政府权力运行法治化，但已经开列的地方并没有明确这样的性质，多以通知的文件形式提出，只能表明还不具备法律效力。如果不具备法律效力，仅仅是对政府权力和责任的一个清理汇总，在具体的行政行为上就没有太多规范的意义，清单的编制和公布仅仅是满足于完成政治任务的需要。又如，清单的编制和公布还不规范，编制过程中存在着一定程度的越权、违法现象。两办发布的关于制定权力清单的指导意见，需要一个更为具体的规范来落实，必须启动法律对清单的审查机制等。而具体到对权力事项的清理上，又面临着于法有据和地方自主创新涉及权力调整的关系问题。此外，权力清单标明权力事项的色彩比较深，对限权这一权力清单的底色反而突出不够，对行政执法权、审批权等的关注较多，而对行政中的立法权、决策权等关注不够。

再次，对行政体制改革和政府自身建设存在问题的原因分析。以上存在的问题往深层次的原因方面去分析，主要是必须处理好三个关系。一是必须处理好改革创新与法治的关系。全面深化改革和全面依法治国是相互统一、相互促进的，但两者之间又存在明显的差异。法治要求改革要于法有据，要求维护法律尊严和经济社会秩序，而改革则要求对现行不合理的制度安排做出突破，双方有一定的对立性。由于我国法治建设还在路上行走，并且是刚刚启程不久，本身远未完善，这就需要遵循“在改革中完善法治，在法治下推进改革”的基本原则。但在现实中，法治进程本身需要程序时间，从起始的立法环节看，需要论证和通过，需要充分平衡各方面利益需求，而一些改革则较为迫切，如何衔接好，确实考验着各级政府的智慧和能力。处理好改革创新与法治的关系，需要关注四个重点：第一，要加快法律的修订或制定进程，对合理的符合发展方向的做法及时予以确认，或对于改革及时地予以授权；第二，要充分发挥法律资源的优势。我国的省级人大、设区的地级市人大、还有经济特区等，现在都拥有一定的立法权，相关层级的政府就要开动脑筋、敢于担当，运用好这些立法优势。此外，推动改革的相关部门还要善于向立法机构请求授权，给改革创造有利的法律环境。第三，要注重强化基层人员的法治思维，提升法治能力。基层政府既是改革主体负有推动改革的重任，又是改革的对象，许多改革举措需要落实，政府人员的素质和能力决定了改革的成败。第四，要以体制改革营造法治氛围。体制弊端必然是对法治的破坏，要继续改革人事选任制度，建立一套公平的选人用人机制，使他们对法律负责，对人民负责。要进一步强化人大的地位和作用，强化人大对政府的监督，真正让党委在法律框架内活动。

二是必须处理好行政体制内部的一些关系。简政放权和行政审批制度改革，涉及到如何调整与理顺政府体制内部自身关系的诸多问题。政府内部关系的理顺，包括纵向的上下级关系和横向的部门间关系。从纵向上看，中央与地方，省对市县、市县对乡镇、街道对社区的关系，都存在着众多问题需要解决。当前的简政放权和深化行政体制改革，又以处理好与下级、基层的关系最为密切、突出，尤其体现为下级和基层能不能接的住和接的好下放的权力。2016年《政府工作报告》指出，要“继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。” 目前的情况是，上级政府下放权力时并未与下级进行充分协商，没有考虑下级的实际，有的审批权力实际行使的可能性小，有的则是将事务下放，由下级承办，可能加重了下级的负担。我国行政体制的集中性，决定了放权的单方性，上级占绝对主导地位，下级往往被动接受。很少有下级向上级还权还事，造成了简政放权和行政审批制度改革成效甚微。

三是必须处理好改革向前推进的相关策略的关系。行政体制改革作为当前全面深化改革的重要内容，要遵循“顶层设计”的原则要求。“顶层设计”是相对于过去“摸着石头过河”的一个提升。以往的“摸着石头过河”曾经取得了极大成功，但也存在着在探索过程中因部门利益主导导致改革偏离共同利益，最终强化了社会不公，出现改革的碎片化。因此，现在强调“顶层设计”十分合理。但从哲学思维上看，“顶层设计”和“摸着石头过河”分别体现了不同认识的方面，都有其合理性，也都有不足。“摸石头”导致的问题在于，它只对某一方面自身局部利益表示出眼前的关切，而“顶层设计”注重了长远发展的全局问题，则容易忽略各方对现实利益的需求。因此，必须把推进改革的“顶层设计”和“摸着石头过河”的策略很好地结合起来。