给城市管理执法立规更应限权

城市管理执法此前曾因主管部门和法律制度的缺位，一度争议频出。今年年初，住建部被明确为负责全国城市管理工作的主管部门后，于近日发布《城市管理执法办法（征求意见稿）》，自即日起至9月18日，面向社会公开征求意见。（8月23日《新京报》

无以规矩，不成方圆。城市管理执法之患，源于主管部门和法律缺位，使之缺乏顶层设计的主体，以及规范统一的标准，各行其是之下，就难免会乱象横生。从现实的需要和已有的经验来看，给城市管理执法机构明确一个全国性的主管机构，并完善相应的制度规范，从而让城市管理自上而下实现体系化管理，从源头上预防和遏制各种乱象产生，以达到正本清源的目的。

作为一种基础性的制度构建，《城市管理执法办法（征求意见稿）》具有极为重要的破冰意义。从所规定的内容来看，对当下城市执法存在的各种问题，具有对症下药的针对性。同时，其又借鉴了成熟行政执法的通行做法，按照“法无授权便可为”的原则，为城市管理执法赋予了明确而清晰的权利。《办法》提到，城市管理的执法范围主要涉及住建、环保、工商、交通、水务、食药6个领域。很显然，一旦超过这个范围就属于“无权执法”。

在目前城市管理没有相应的法律依据的情况下，既有的城市管理专业执法多属于“委托或者授权执法”。那么这种权力不能没有限制，也不能无范围的扩大。将城市管理执法的范围限定在6个领域，可以避免城管执法的无界化，也让所谓的“综合执法”更为精准，从而为下一步规范执法行为创造了条件。不过，赋权的同时也是把双刃剑，如何让写于纸上的执法得到落实，以限权和约束权力为核心的执法规范就十分重要。

从现实来看，城管执法之乱不在于权限不够，而恰在于缺乏相应的约束机制，导致权力的滥用。2009年3月份，某杂志社记者因为赶赴拆迁现场做报道，结果被城管殴打。2008年1月7日，湖北天门人大代表魏文华因拍摄当地城管粗暴执法的场景，结果被暴打致死。类似事件层出不穷的发生，城管执法已成为暴力执法的代表，被“妖魔化”下，也导致了群体关系的恶化。从暴力执法到所谓的眼神执法、鲜花执法、围观执法和噪声执法，其实都是不规范执法的不同表现，并与建设法治社会的要求格格不入。

行政执法有着严格而统一的规定，比如身着标准的制服，配戴执法证件，不使用临时人员执法，在程序上也区分为现场处罚和一般行政程序，内部控制之间也有着严格的约束机制。尽管其他行政执法部门也有一些不规范的行为发生，不过却没有像城管执法如此混乱。因而，相比于界定执法范围来说，规范执法行为和严格执法程序，对城管执法进行限权，对暴力执法或者违规执法的行为进行问责，避免临时工“越轨办事”与用人单位逃避责任，已成为当前亟待解决的问题。

事实上，城市管理的执法主体是谁并不重要，让城管警察化或者警察城管化，也并非问题的关键，重要之处在于“如何执法”，或是没有执法程序的规定，执法行为的规范，那么谁来从来城市管理执法，都可能会犯同样的错误。因而，给城管执法立规已走出了最坚实的第一步，后续的抓好落实和执行则更加重要。在补强主管部门的基础之上，注重发挥社会参与监督的作用，对城管执法进行正本清源的治理和规范，那么城管执法之乱才能真正成为“过去式”。