杨振：产能过剩治理方式的四大积极转变

产能过剩已经成为制约我国制造业产业升级的重要因素，“去产能”位居当前供给侧结构性改革五大任务之首。近十年，国家层面治理产能过剩的政策频频出台，这些政策文件既有专门针对特定行业的，也有规范行业市场秩序的。系统追溯这些年的产能过剩治理思路，不难发现我国产能过剩治理的逻辑正在发生积极改变。产能过剩治理越来越依靠市场、越来越尊重企业主体地位。这些转变有助于摆脱产能过剩“屡调不止”的困境，必将为市场化、法治化方式治理产能过剩奠定基础。产能过剩治理思路的四大转变值得我们持续关注。

从“一刀切”走向分类管制

早期治理产能过剩的政策取向具有计划性质的平均主义色彩，对过剩产能采取“一刀切”的地区数量控制，行政分配过剩产能指标。这样的政策设计虽有基于区域公平的考虑，但没有兼顾地区差异和行业特征差异。因有悖产业本身的运行规律，许多产业的过剩问题非但没有缓解反而愈加严重。“一刀切”政策执行成本看似低实则高，企业和地方政府经常出现隐形抵制行为。

早期产能过剩治理“一刀切”的政策主要表现在两个方面：一是对控制新增产能“一刀切”；二是对淘汰落后产能“一刀切”。

一旦行业被定义为“过剩”或“严重过剩”后，新增的产能即使效率再高、技术再先进也没有进入市场进行博弈的机会。后期我们观察到了这种思路的良性转变，政府通过构造一个产能指标置换交易市场，使得新增产能有了入市渠道。同时采取“因业施策”，不同行业的产能过剩治理政策开始有了不同的思路。传统行业（如钢铁、电解铝）、新兴行业（如光伏）和区域性行业（如水泥）的产能过剩治理，其治理权限存在不同程度的下放，尤其是对于区域性行业，产能审批的权限已经开始下放至省级主管部门，不再由全国统一进行审批。在产能置换的方案管理上也采取了分类管制措施，水泥、平板玻璃行业产能置换方案由地方确认，而钢铁、电解铝行业产能置换方案由工业和信息化部确认。“一刀切”的政策正在逐步根据产业特性、区域特征得到优化。

从行政命令为主转向市场决定

市场和政府并不对立，而是功能互补。由市场来界定和淘汰落后产能虽然优于行政命令的方式，但政府仍可以提供信息警示产能过剩，“两只手”相互配合、缺一不可。过剩是行业整体概念，过剩产能并不一定是落后产能，这个边界需要厘清。由市场优胜劣汰机制去筛选和淘汰过剩产能，必定会首先淘汰那些真正落后的产能，即便市场主体不会完全了解企业的成本结构和成本信息，这个优势是政府不可替代的。

事实上，在市场经济体系下工业运行仍需要部分闲置产能。行政命令淘汰过剩产能，存在一个尺度把握的问题：淘汰多少产能才符合市场运行规律？这个信息并不能直接从国际先验证据中提取，每个国家的产业链构成不同、每个地区的产业结构也不同。即便是同一行业，国内外的企业所有制结构也存在较大差异，国外同行业的产能利用率也是“空中楼阁”，不能直接“洋为中用”。一个重要的原因在于，不同程度的市场发育容许的企业竞争程度存在差异。在竞争受保护或受限制的社会主义市场经济初期，企业并不需要预留太多的闲置产能应对大量潜在竞争者。而在相对成熟的市场经济中，企业需要预留更多的闲置产能预防竞争对手进入和预备可能出现的创新。因而，闲置产能到底多少是合理，需要把问题留给市场中的企业，让市场起决定性作用。

当然，市场在资源配置中起决定性作用亦离不开更好发挥政府作用。从2014年治理产能过剩的基本思路可以看出，政府一方面通过搭建平台构建产能指标交易市场（2014年7月份，工信部产业〔2014〕296号文《工业和信息化部关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》构建了一个产能置换平台），允许高效率产能通过付费进入的形式替代低效率产能；另一方面规范竞争，将原有的地方政府竞争性招商引资导致的要素投入扭曲予以矫正。2014年11月，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》进一步限制和约束了地方政府制定税收优惠政策的权力。这两个转向解决了产能过剩由谁界定、谁治理的问题，更好地厘清了政府和市场的边界。2016年底召开的中央经济工作会议提出用市场、法治的办法做好“去产能”工作。在这种思路转变下，行政审批的产能将会越来越少，产能过剩治理将逐步让位于市场机制。