“飞地经济”：发展运行的机制、困境与对策

编者按：近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，从完善“飞地经济”合作机制、强化资源高效集约节约利用、规范指标统计口径和方法、加快统一市场建设、保障措施等角度给出规划与指导。我国“飞地经济”实践始于苏南，结合江苏实践的经验，本版特邀江苏长江产业经济研究院院长刘志彪等专家撰写文章，以帮助读者进一步认识“飞地经济”，厘清“飞地经济”在以往实践中取得的成就与遇到的困难，分析如何在新政策支持下破解难题、实现发展。

“飞地经济”在我国最早的实践地区是苏南。江苏的实践证明，政府鼓励那些相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破区划限制，合作进行跨空间的开发，不仅可以在一定程度上减少区域之间优惠政策比拼和恶性竞争，而且还能缩小地区发展差异、实现资源互补。

近日出台的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在通过顶层设计，解决“飞地经济”发展过程中遇到的各种硬性制度约束。在以往的实践中，“飞地经济”的发展取得了哪些成就，遇到了哪些困难？新的政策支持下，应如何有效应对与合理解决这些问题？

“飞地经济”：打破行政区划限制的发展模式

“飞地经济”是在区域发展非均衡条件下，打破行政区划限制，以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种经济产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢、协同发展的区域经济发展模式。

近年来，这一发展模式在东部沿海地区获得了快速发展。以江苏省为例，在20世纪末、21世纪初，江苏省政府就在区域协调发展战略指导下，积极推进苏北苏南的跨区域飞地合作，先后建设了“江阴-靖江工业园区”“苏州-宿迁工业园区”等。其中，“江阴-靖江工业园区”作为首个跨江联动开发的共建园区，截至2016年年底，已经完成规模以上工业生产总值120.79亿元，累计推进重点重大项目22个，总投资达到85.39亿元。苏州、宿迁作为江苏省经济发展水平的“两极”，在2015年就已经建成了6个共建园区，累计完成固定资产投资800多亿元，业务总收入854.6亿元。

江苏相关部门深深地体会到，要搞好这一形式的合作，必须首先激发合作主体的内生动力，突破合作的制度瓶颈，特别要做好几方面的工作：

 “飞地经济”必须得到相关领导部门的关心、爱护和支持。作为新加坡的“飞地”，（中新）苏州工业园是国内“飞地经济”最早的合作形态，其成功主要源于中央政府层面的协商和谈判。2006年后，江苏省政府总结了苏州工业园的经验，在“江阴-靖江工业园区”三年试验的基础上，于全省范围内推广南北挂钩共建园区做法。与此配套的省级财政支持，采取“以奖代补”的政策，即从2010年起，省财政对符合规定和达到标准的园区，前三年每年给予1500万元的以奖代补，同时提供土地、用电等政策优惠。

飞出地和飞入地的合作双方，必须存在强大的合作动力。一方面，主要领导必须在思想观念上跟得上、推得动，在实施干部调配、挂职等制度时，应该更多地考虑如何服务“飞地经济”发展，有意识地安排干部双向交流和培养。另一方面，两地发展水平要有较大落差。经济发展水平落差小的地区之间，往往互补性较差，竞争关系大于合作关系。

生产要素上存在一定的互补性，政治、经济利益上具有共享性，是“飞地经济”长期健康发展的基本保障。推动合作的主体是地方政府，合作对两地的产值、税收、就业、环保等是否有益，是合作时需要考虑的重要问题。这需要在统计上给予明确分割，奖惩分明。

 飞出地有必要派出强大的经营管理班子，飞入地应配合飞出地进行具有本地化属性的次要管理。在早期阶段，考虑到理念的先进性、干部的经验及技能方面的优势，最好是由飞出地派出一支强大、得力的干部队伍，全面负责“飞地经济”的经营管理。但这需要飞入地政府密切配合，解决土地利用、房屋拆迁、劳动力管理、基础设施建设等问题。也就是说，飞入地要专注于“飞地经济”的公共基础环境建设；在运行进入正常态后，可更多地参与“飞地经济”运行，向飞出地经营班子多学习，以此减少扯皮、提高效率。