“飞地经济”：发展运行的机制、困境与对策（2）

“飞地经济”发展：最易受困于行政管理机制

“飞地经济”依靠行政之手推动，其发展也会受制于现行的行政体制机制。这一主要矛盾表现在：

由于财政体制改革、土地利用和环境保护趋严等制度变化，“飞地经济”在目前运行中遇到了上层政府管理制度调整导致的阵痛。如今年7月1日实施的新一轮省以下分税制改革，取消了对合作共建园区等事项的税收增量返还政策，支持经济薄弱地区发展的资金，全部要纳入转移支付范畴，由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。这一政策的调整，对现有“飞地经济”的正常运行是个严峻考验。

“飞地经济”发展的最大困难是共建方政府之间的横向协调，即市县政府之间、县与县之间、县与园区管委会之间的行政管理协调的难题，主要集中在税收分成、管理机构设立、土地审批和征地拆迁，以及污染物排放等方面。

近年来，发展“飞地经济”的宏观经济环境发生了变化，推动“飞地经济”发展的市场动机和行政动力都在减弱。这主要是因为，飞入地本身要素价格快速普遍上涨，原有的经营成本优势弱化，尤其是交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升，地方政府推动“飞地经济”发展的动力不足。

受地理区位、自然环境、历史文化等因素制约，以及飞出地与飞入地在改革意识、开放意识、价值观念等方面存在差异，要真正实现地区间政府间的合作、产业转移、互利共赢等存在一定困难。主要集中在以下三个方面：

  在现行的体制机制下，中央政府或省级政府层面对“飞地经济”的政策激励不足。目前我国绝大多数地区对投资管理实行的仍然是正面清单管理制度，容易使“飞地经济”的相关各方在投资项目决策、投资规模选择等方面产生分歧，不利于开展合作。同时，“飞地经济”发展受土地制约的态势更加明显，飞入地规划区内的土地，转为建设用地的过程冗长、涉及利益方复杂，整理出来的农村建设用地难以置换开发区建设用地。这些需要国家层面做出顶层设计。

飞入地与飞出地之间难以构建有效的利益分配与风险分担机制。发展“飞地经济”的核心是处理好双方的利益分配与风险分担问题。从利益分配来看，飞出地的利益需求是寻求过剩资本与产能的转移，而飞入地的利益需求在于产值、就业与税收。然而，受现行行政管理机构以及管理条例、管理方法等制约，飞出地与飞入地在“飞地经济”共治模式下，分工往往不够清晰。从风险分担来看，飞入地作为“飞地经济”的载体，直接承担着土地开发、环境承载等一系列成本，如果“飞地经济”发展不顺利甚至失败，那么损失就要由飞入地承担，而飞出地的损失相对较轻。利益分配与风险分担机制的不对称，是阻碍双方平等合作的重要因素。

在行政手段干预下，可能出现“拉郎配”式的合作或“一窝蜂”发展，不能真正顺应地区发展的需求。一方面，这样的发展模式可持续性差，随着政策导向的变化会产生较大波动，不利于跨区域合作机制的长期稳定发展；另一方面，会导致真正想进行跨区域联动发展的地区，难以得到政策支持。尽管“飞地经济”在初期以行政手段为主导来推行，但事实上，“飞地经济”的本质应是在尊重市场力量基础上形成内生经济合力，探寻主动合作机遇，而不是单纯借助行政力量的传帮带。同时，产业转移只有顺应经济区域化发展的市场需求，才能更快速有效地实现。因此，如何正确处理政府与市场的关系，显得紧迫且重要。