“飞地经济”：发展运行的机制、困境与对策（3）

突破困境：发展“飞地经济”的对策建议

深化行政审批制度改革，加快推进负面清单管理制度在全国范围内的实施，通过将园区改建为具有独立法人地位的经济实体，以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限，实现“飞地经济”的去行政化、去区域化发展。例如土地审批，可以在现行土地审批属地管理原则之上，由更高一级政府部门对跨区域共建园区设立专门的审批委员会，为“飞地经济”发展提供土地政策支持。

对于可能存在的不同层级的管辖权纵向协调问题，应明确中央与地方的政策边界。通过上级政府进一步简政放权，给予“飞地经济”发展足够的制度创新“特权”或优先权，使地方政府保持合作的积极性。同时，赋予地方政府依据当地实际情况制定相应发展政策的权力，改善飞入地市场营商环境、降低交易成本，保障按照市场化原则和方式开展合作，对于条件允许的地区，还可以采取制定相关法律法规的方式，保证政策长期有效施行。

为避免共建园区的行政管理分割问题，根据《指导意见》，合作方可以通过建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题；同时通过共同建立园区管理委员会，选派干部到园区任职、挂职，不断创新管理体制，完善组织架构。以“江阴-靖江工业园区”为例，目前两市成立了联动开发协调委员会作为最高决策机构，协调解决联动开发过程中出现的重大问题；江阴市政府在园区成立了管委会，负责园区投资开发和管理工作，同时负责国税、质监工作；靖江市政府在园区成立了办事处，负责园区的社会事务，同时负责国土、规划、建设、水利、公安等方面的管理工作。当出现问题时，多个分属不同地区政府管辖的部门可能存在沟通不畅等问题，对此可采取“干部互挂制度”，由江阴市政府选派本地国土、规划、建设等部门相关人员到园区办事处任职，由靖江市政府选派本地国税、质监等部门相关人员到园区管委会任职，互相协助处理相关工作。

针对《指导意见》中提出的探索完善异地开发生态保护补偿机制，在生态受益区共建合作园区，健全保护区与受益区的利益分配机制，需要两地政府在现有的法律框架下，通过共同商议签署具有法律效力的区域合作协议，明确利益共享及补偿机制、履行模式、违约责任、纠纷解决机制和有效期限等细则，维持长期稳定的合作。

《指导意见》中提出鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理；对于地区生产总值、投资额、进出口额等经济指标，允许合作方考虑权责关系和出资比例以及能源消费、污染物排放等资源环境因素进行协商划分，不做具体规定。这些顺应了“飞地经济”发展的市场化需求。未来还可通过进一步明确税收分成机制、规划税款划转方式，为合作双方政府提供激励。

（作者：刘志彪，江苏长江产业经济研究院院长； 查婷俊，广东外语外贸大学国际战略研究院助理研究员）