江治强：充分发挥社会政策民生兜底作用

党的十九大报告对保障和改善民生作出重大部署，并为基本民生保障确立了原则和方向。社会政策是保障和改善民生的重要政策工具，因此必须在十九大精神指引下深刻把握“人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的内涵，并按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，充分发挥其在基本民生保障中的兜底作用。

加强社会政策民生兜底作用

实践证明，社会政策是问题导向的公共政策，对于保护社会弱势群体、促进民生福祉等具有重要作用。一般而言，社会政策可分为“低、中、高”三个层次，最高层次的社会政策体现为国家福利政策，旨在提高国民的福祉水平；中间层次的社会政策体现为公共服务政策，旨在为全体国民提供大体均等的公共服务，使公共资源和公共服务普惠全体社会成员；最低层次的社会政策，则主要体现为面向贫困群体的社会救助政策，旨在为贫困弱势人群提供基本社会保护，维护其基本生活权益，进而帮助其走出困境。三个层次的社会政策在经济发展的不同阶段各有侧重。高、中、低三个层次的社会政策组合已经成为改善包括低收入群体在内的国民福祉的基础性制度安排。在新的社会经济背景下，让社会政策真正发挥民生兜底作用有着重要的意义。

决胜全面建成小康社会，实现全体人民共同富裕，需要社会政策兜底。全面建成小康社会的核心在于“全面”，这体现在覆盖人群必须是全面的，即它是不分地域、不分职业的小康，是13亿全体中国人民的小康。在全面建成小康社会的路上，尚有各类弱势群体亟待救助。对于这部分社会成员，如果不给予兜底保障，他们很难靠自身努力顺利迈入小康。

在经济新常态下，推进经济结构战略性调整，需要社会政策防范民生风险。十九大报告指出，供给侧结构性改革是推动我国经济发展全方位变革、加快建设现代化经济体系的一条主线。淘汰过剩、落后、无效的产能，尤其是大幅减少传统就业岗位，必然会使结构性失业问题变得更加突出，难免会影响一些就业困难人员、中低收入家庭。与此同时，因经济增速放缓，由政府承担的教育、医疗、社保、住房等刚性公共支出将面临一定压力。这决定了必须坚持在发展中保障和改善民生，坚持“尽力而为、量力而行”的原则，增强底线思维，优先把民生兜底工作放在首位，优先将可能出现的民生风险兜住扎牢，为供给侧结构性改革创造稳定的社会条件。

我国人口老龄化提速、人口流动加快，民生领域潜在风险隐患增多，需要社会政策兜底。据预测，到2020年，我国60岁及以上老年人口将增至2.55亿人左右，占总人口的比重将提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。即将到来的深度老龄化社会对老年人照料、生活保障、精神慰藉、权益维护等提出更高要求。与此同时，在城镇化快速发展中，年轻劳动力跨地区、跨区域流动成为常态，随之形成了数以亿计的“离散家庭”，传统家庭互济功能不断弱化，大量空巢、留守老人和困境、留守儿童等群体的脆弱性不断加剧。化解社会转型期这些群体面临的生存和发展风险，必须依靠相应的社会政策为其筑起抵御风险的“防火墙”。

围绕制度建设筑牢民生兜底保障网

社会政策尤其是兜底性社会政策要按照党的十九大报告提出的“兜底线、织密网、建机制”的总体要求，切实把着力点放在民生兜底上来，聚焦特困群体，聚焦基本民生，注重政策组合政策衔接，强化完善机制，编密织牢民生兜底保障网。

在新形势下，社会政策应当着重兜好三个“底”。一是兜好“制度的底”。对于社会保险等普惠全民的社会政策兼顾不到或保障不足问题，作为低层次社会政策的社会救助、社会福利制度要把好“最后一道关口”，消除保障空白或制度漏洞。二是兜好“群体的底”。社会“鳏寡孤独废疾者”等弱势群体面临的民生问题最多、“离美好生活最远”，且自身脱贫解困能力最弱，社会政策要重点瞄准这部分群体，精准施策。三是兜好“生活的底”。民生兜底必须重点关注基本生活，必须通过适当水平的兜底保障措施使所有难以维持基本生存的弱势群体达到起码的基本生活水准，而不能使其产生福利依赖，影响受助者就业和劳动的积极性。社会政策是民生兜底的“最后一道防线”。今后一段时间，围绕制度建设筑牢民生兜底保障网，应从以下几个方面突破。

打破各类社会政策项目和制度的分割状态，形成相互激活和相互融通的格局，做实做厚民生兜底的网底。在多层次社会保障体系内，各项制度之间的协同互补性需要进一步加强，既要消除重复保障、福利叠加，又要扩大制度覆盖面，使所有群体享受公平的民生保障规则、待遇和机会。同时，要增强各单项制度之间的衔接互通，注重不同制度在标准、对象、管理等方面的衔接，打破政策壁垒，扫除体制性障碍，使各项兜底保障“小网”并“大网”，形成政策合力。

积极推进兜底保障制度改革，增强制度适应性。与新时代新形势的需要相比，社会政策改革永远在路上。因此，要着眼于增强兜底保障的力度和有效性，合理扩大兜底保障制度的覆盖面，如在制度上将支出型贫困群体纳入兜底保障范围，将孤儿和困境儿童的救助保护拓展到更多有需求的“留守”、“流动”儿童群体；要制定与我国经济发展阶段相适应、与国际相接轨、国家财力可承受的兜底保障标准，让贫困弱势群体充分分享改革发展成果；要优化社会政策制度结构，如在巩固综合性民生兜底制度的同时，更加注重医疗、教育、住房等专项制度建设，以更好地满足多样化、多层次民生兜底保障的需要。

健全工作机制，提升社会政策民生兜底保障效能。社会政策民生兜底的关键是建立一套科学的工作机制，确保各项制度有机衔接、资源有效整合、服务实时传递。一是进一步完善瞄准发现机制。只有准确瞄准和发现需救助的对象，才能真正发挥社会政策的托底功效。在政策门槛上，社会救助政策需要基于社会调查数据和居民反馈，通过家计调查、类型划分或需求评估等手段，确定和评估救助对象。在发现路径上，各级各类社会救助管理机构应当充分发动基层社区干部，通过购买社会组织服务等重要信息提供网络，及时发现贫困人口或家庭。二是进一步完善动态管理机制。针对不同的兜底保障对象，采取周期不同的经济状况调查、劳动就业支持等动态管理措施，形成救助对象有进有出、兜底水平有升有降的动态化管理机制。三是进一步完善兜底标准联动调整机制。社会救助标准的调整要确保与经济社会发展水平、物价变动、消费支出等指标相挂钩，同时还需要与最低工资标准、扶贫标准及养老保险待遇标准等相衔接。四是进一步完善服务提供机制。不断改善和优化服务提供过程，强化政府购买救助服务的机制，促进社会力量参与，整合利用社会资源，激发社会组织活力，提高兜底保障服务的质量和效率。

（作者单位：民政部政策研究中心）