【2017-08】深化首都服务业供给侧改革的若干建议

2017年3月至5月，由市政协经济委牵头，城建环保委、教文卫体委、社法委参与，联合民革市委、民盟市委、民建市委、民进市委、农工党市委、致公党市委、九三学社市委、台盟市委、市工商联、市经济与社会发展研究所组成联合调研组，围绕“进一步深化服务业供给侧改革，不断提升生活性服务业品质”，对生活性服务业中的家政和便民服务、健康和养老服务、社区治理和物业服务、文化和旅游服务等四大方向、八个领域进行了深入调研。

调研组认为，生活性服务业品质是首都城市发展水平的重要标志，是城市魅力和文化内涵的重要体现，是城市有效运行、更加宜居的重要保障。近年来，特别是《北京市提高生活性服务业品质行动计划》实施以来，北京市在促进生活性服务业品质提升方面做了大量工作，取得了积极成效。一是规范化程度有所提升。在全国率先初步建立了包括蔬菜零售、家政、社区商业便民服务综合体等11个行业（业态）标准规范体系；政府部门、行业协会、企业多方参与的多层次从业人员培训体系逐步完善。二是便利化程度普遍提高。城六区实现蔬菜零售、家政服务、早餐等8项基本便民服务社区全覆盖，其他区覆盖率提高到50%以上。三是行业连锁化、品牌化程度逐年上升。全市基本便民商业网点连锁化率达29.5%，比2015年底提高了5.2个百分点；庆丰包子铺、护国寺小吃、好邻居便利店等品牌化网点覆盖率不断提高。四是商业模式创新步伐不断加快。由16家企业组成的北京老字号网上专区在京东商城上线，王府井百货、金源新燕莎MALL、菜百等传统商业企业依托电子商务转型升级成效初显。

综合实地调研、专题座谈以及市民问卷调查结果分析，调研组认为，当前北京市提升生活性服务业品质工作主要存在四个方面问题：一是政府部门对生活性服务业发展的统筹协调力度与建设和谐宜居之都的目标要求不相称。相关部门对提升生活性服务业品质的重要性认识需要进一步提高，统筹协调力度需要进一步加大，部门之间的相互配合需要进一步加强，行业多头管理、条块分割问题需要认真解决。二是政策法规、行业标准等制度供给与社会对生活性服务业品质提升的要求不相称。随着居民生活水平不断提高，居民对服务标准和质量的要求日益提高，生活性服务业领域的投诉和纠纷增多，相关的法律法规、服务标准等亟需修订和完善。三是生活性服务业品质与城市经济社会发展的总体水平不相称。有效供给与有效需求不平衡，生活服务的丰富度、便利性、品质化三者之间不匹配，公共服务供给与居民需求对接还不充分；生活性服务业市场主体“小、散、乱”现象普遍存在，缺少具有品牌影响力和竞争力的龙头型企业。四是生活性服务业从业人员的素质与广大群众期望获得高品质服务的需求不相称。从业人员“三低三高”问题突出（文化水平低、社会地位低、收入水平低，平均年龄高、劳动强度高、流失率高）；人才培养体系建设不完善，从业人员专业化、职业化水平低，难以提供居民群众所需要的服务内容。

在综合研究分析的基础上，联合调研组对“进一步深化服务业供给侧改革，不断提升生活性服务业品质”提出以下建议：

一、加强统筹协调，加快形成促进生活性服务业品质提升的工作合力

1.提高认识，切实处理好提升生活性服务业品质的五个关系

提升生活性服务业品质，本质上是对习近平总书记关于“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”重要部署和要求的具体落实，是增强首都城市服务保障能力的重要内容。要从国家和人民需要一个什么样的首都高度，来认识和把握提升生活性服务业品质工作的重要性，把促进生活性服务业品质提升作为贯彻落实习近平总书记两次视察北京重要讲话精神、不断提升首都城市发展品质、开启建设国际一流和谐宜居之都新航程的重要实践。

生活性服务业涉及面广、政策性强，提升生活性服务业品质工作应处理好以下五个关系：一是处理好政府与市场的关系。合理划分政府与市场的职责边界，强化政府在规划引导、标准引领、政策支持、资金扶持、市场监管等方面的责任，推动建立“统一开放、竞争有序、保障充分”的生活性服务业市场体系，最大限度调动市场主体的积极性和创造性，增加服务供给，丰富服务种类。二是处理好管理与服务的关系。转变“重管理、轻服务，重审批、轻监管，重设施、轻环境”的惯性思维，深入推进“放管服”改革，促进简政放权、放管结合、优化服务三者有机结合，为生活性服务业发展营造良好环境。三是处理好基本服务保障与满足多层次消费需求的关系。高度重视生活性服务业的经济和社会双重功能特征，加快构建以政府为主提供基本服务保障、以市场为主满足多层次消费需求的生活性服务业发展格局，政府的基本服务保障要向社会弱势群体倾斜。四是处理好均衡服务与品质提升的关系。北京市生活性服务业在市区与郊区、城市和农村、新建小区和老旧小区之间发展不平衡，发展水平差异大，建议把“补短板、促均衡”工作与品质提升工作紧密结合起来，因地制宜，切实加强对生活性服务业发展的分类指导。五是处理好疏解整治与便民提升的关系。把提升生活性服务业品质工作与疏解非首都功能、疏解整治促提升专项行动等当前市委、市政府推进的重点工作紧密结合，加强统筹、规划和引导，确保功能疏解与保障民生协调并举、同步推进，努力实现城市环境改善和生活性服务业品质提升的双重目标，让人民群众拥有更多更直接的获得感。

2.强化统筹，着力健全提升生活性服务业品质工作协调推进机制

提升生活性服务业品质工作涉及多个政府部门和不同层级的政府。一是建议在现有“提高生活性服务业品质工作小组”的基础上，建立部门联席会议制度，明确牵头责任单位，强化行业主管部门的责任落实，加强联席会议成员单位之间的配合、协调与问责，组织开展涉及生活性服务业品质提升的综合性、长远性重大问题研究，联合开展生活性服务业市场需求摸底调查，促进服务供给与需求精准化对接，共同推动制定和完善规划计划、行业标准、市场监管等相关法律法规和政策措施，提高政策制定和执行的协同性，防止工作部门化、碎片化。二是应狠抓落实，进一步健全市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级联动工作机制，细化工作内容，明确各自责任分工，按照职责分工组织落实本区域提升生活性服务业品质的各项措施。

3.深化街道、社区管理体制改革，推动工作重心下沉

一是努力提高街道办事处的公共服务承接能力。进一步明确和强化街道落实政府提升生活性服务业品质相关政策的责任，探索建立街道政务服务中心协同办理机制，对口市、区两级行政机构和事权职责，逐步实现公共服务事项在全市各街道办事处通办，推进相关事项落地，为群众提供便利。推进街道下属的社区服务中心采取公助民营、特许经营、政府采购等社会化改革方式，鼓励和支持社会组织承接运营社区服务事项。二是进一步增强社区服务功能。建议按照“有利于加强社区服务和管理、有利于居民自治”的原则，适当调整和优化现有社区规模；加强社区居委会建设，以满足居民需求为导向，以丰富服务内容为重点，把居委会建设成为连接社区居民需求和服务供给的纽带。

4.充分发挥社区党组织作用，完善社区治理模式

一是充分发挥基层党组织在社区建设中的作用，形成以社区党组织为核心、社区居委会为依托、社区服务站为平台、业主委员会为支撑、社区单位和社区居民共同参与的社区治理新格局。二是充分发挥社区党员在社区治理中的带头作用，通过开展社区党员志愿服务等活动，带动社区居民广泛参与社区治理活动。三是引导建立由居委会、业委会、物业公司等主体共同参与的社区治理联席会议制度，对社区治理过程中遇到的重要问题或事项及时沟通协调，共同研究解决方案，共同督办落实，确保社区问题能够得到及时解决。

二、优化制度供给，加快建立健全有利于生活性服务业品质提升的政策和标准体系

5.进一步深化“放管服”改革，营造生活性服务业发展的良好环境

一是开展跨行业、多业态生活性服务企业注册登记审批试点，探索“一照多址”“一址多照”改革，支持优势企业跨地区、跨行业经营，培育和发展一批具有综合服务功能的大型企业集团或产业联盟。二是积极探索新型服务方式和服务形态，鼓励和引导生活性服务业企业利用“互联网＋”、大数据等技术手段提高服务的精准化、智能化水平，实现服务品质的跨越式提升。三是有序探索在符合条件的便利店（超市）搭载多种服务业态，促进便民服务多样化、多模式整合发展。四是开展生活性服务业企业动态监管与分级管理试点，强化政府事中、事后监管职责。五是统筹建设全市统一、互联互通的生活性服务业企业诚信信息管理平台，推进行业诚信建设。

6.加大政策支持力度，发挥财税、金融政策的引导作用

一是落实《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》精神，研究制定市级层面加快促进生活性服务业品质提升的实施意见，加强政策衔接，更好发挥政策集成和协同效应。二是进一步扩大生活性服务业发展基金规模，强化基金的公益性特征，加大对生活性服务业企业转型发展的引导和支持力度。三是优化调整生活性服务业企业税收政策，解决“营改增”后部分领域企业税负加重问题；研究制定跨区连锁企业纳税分配办法，探索实行“统交分账”方式，鼓励生活性服务业企业连锁化发展。

7.加强行业标准和统计体系建设，提高生活性服务业科学化管理水平

一是按照与现代化、国际化接轨的要求，加快制定完善家政服务、物业管理等生活性服务业重点领域的行业标准，实施生活性服务业企业标准化示范工程，提高行业发展规范化、标准化水平，创建知名服务企业品牌。二是加强生活性服务业统计监测，尽快完善生活性服务业统计制度和指标体系，建立行业主管部门统计调查制度，形成政府统计、部门统计和行业统计互补的生活性服务业统计调查体系，提高统计数据的准确性和及时性，为政府决策提供数据支撑。

三、聚焦重点领域，着力解决好生活性服务业发展中存在的突出矛盾和问题

8.强化示范引领，促进家政服务业规范化发展

针对家政服务龙头型企业缺乏、从业人员队伍不稳定等问题，建议：一是加大家政服务龙头型示范企业培育和宣传力度，支持和鼓励示范企业通过资源整合或加盟连锁等方式，增加服务网点、完善服务网络，实现规模化、连锁化、品牌化经营。二是鼓励发展员工制家政服务企业，研究制定员工制家政服务企业的社会保险补贴、专项资金和引导资金、职业技能培训和鉴定、宣传推广等支持政策，促进中介制家政服务企业向员工制家政服务企业转型。三是建议与兄弟省市合作建立家政服务劳务输送基地，稳定家政服务从业人员供给。

9.切实保障基本便民商业服务设施配置，提高“一刻钟社区服务圈”建设水平

针对便民商业网点选址难、审批难等问题，建议：一是建立商务、规划国土、住建、发改等多部门联动工作机制，严格落实《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》中关于“新建社区商业和综合服务设施面积占社区总建设面积的比例不得低于10%”的要求，确保新建社区商业配套设施与住宅建设同步实施、同步验收、同步交付使用。二是把非首都功能疏解与完善城市基本公共服务、提升群众生活质量结合起来，按照“疏补同步”的原则，在积极推进非首都功能疏解的同时，支持老旧小区利用疏解腾退空间、原有锅炉房等存量公共空间建设和补充便民商业网点，确保市民生活的便利性。三是建议修订完善新增产业的禁止和限制目录，对蔬菜零售、便利超市等基本便民商业服务的行业（业态）预留政策空间，解决便民商业网点的审批难问题，保障基本便民商业服务需求。

10.完善社区养老服务设施，提高居家和社区养老服务便利性

针对居家和社区养老面临的医养与护理便利性不足、养老设施不健全等问题，建议：一是增加社区养老服务设施供给，加强资源整合和利用，推广公办民营、公建民营模式，促进政府与社会资本合作，通过政府购买、置换、租赁、闲置资产收回，以及规范新建小区养老设施的建设、移交与管理工作等方式，无偿或低价交由社会力量运营并提供运营资助，缓解城市新建小区养老服务设施配建不够、老旧小区设施严重不足、农村地区设施缺乏等问题。二是努力改善居家养老条件，积极探索“自愿申请、免费安装、有偿使用”模式，加快老旧小区加装电梯步伐；以托底保障对象及高龄、失能、半失能老年人家庭为重点，推进老年人家庭适老化改造；发挥政府引导作用，依托社区和社会机构，加大物联网等技术应用，提高养老设施智能化水平。三是加快养老照料中心从单一照料功能向综合性养老服务平台转变，为社区居家养老提供专业护理、应急救助、精神慰藉、老年助餐、适老设施改造等服务。四是进一步丰富居家养老老年人的精神文化生活。通过社区老年课堂、老年书画学习班等方式为老年人提供类型多样的文化供给；鼓励和引导志愿者定期为老年人提供精神慰藉。五是引导建立“以老助老”服务机制。树立老年人不是“病人”是资源的认识理念，鼓励和引导老年人在力所能及范围内进行互助服务，推进融合式的共享服务。

11.加快医养结合制度创新，提高健康养老服务水平

针对看病难、看病贵等直接关系老年人幸福感和获得感的问题，建议：一是以加大社区医疗卫生体系建设、推进医药分开等医药卫生体制改革为契机，促进养老服务与医改相结合，满足医养结合需求，提高老年人养老健康保障水平。二是积极探索建立社区卫生服务机构与养老照料中心、养老服务驿站等基层养老服务设施连贯一体的服务机制，鼓励社区卫生机构开展居家上门医疗服务和建立家庭病床，为居家和社区养老人群提供连续性的健康管理服务、及时的医疗和专业护理服务。三是研究建立符合市情实际的长期照护社会保险、长期照护商业性保险、大众互助保险等多种老年照护保险模式。支持、引导商业保险机构开发长期护理保险，为失能老年人提供长期护理保障。四是树立健康管理理念，倡导全民健身。加强市民健康教育，提高群众健康意识和素养；进一步完善社区体育健身配套设施，营造全民健身的良好环境。

12.探索完善业主委员会职能，依法保护业主权利

针对业主委员会成立率不高、业主维权难等问题，建议：一是切实提高对业委会重要性的认识，把业委会建设纳入政府部门考核，推动符合业委会成立条件的小区尽快成立业主大会和业主委员会，提高业委会组建率。二是探索建立业主大会法人登记制度，明确业委会的法律地位；建立健全业委会规章制度，提高业委会工作的制度化和规范化水平。三是重视业委会培训工作，通过政府购买服务等方式，加大对业委会主要负责人的法律法规和专业知识能力培训力度，提高业委会履职能力。四是加强社区党组织对业委会的指导、服务和监督，在有条件的业委会设立党组织或党小组，鼓励和支持符合条件的社区党组织成员通过规定程序兼任业委会成员。

13.加大监管力度，提高物业服务和管理水平

针对物业服务质量不高、服务内容和标准不清晰等问题，建议：一是进一步完善法律法规，将《北京市物业服务和管理条例》列入人大近期立法计划，突出物业企业的服务理念，建立健全物业服务准入机制，使业主、物业公司、开发商和政府部门各方行为有法可依，促进物业服务和管理法制化、标准化。二是健全政府部门、居民自治组织和行业协会“三位一体”的物业服务监管体系，强化物业服务行业监管，建立全市统一的物业服务企业信息管理平台，及时公开物业服务标准和服务价格信息，依法向社会提供信息查询服务，为业委会与物业企业协商服务标准和价格提供参考依据。三是促进物业服务企业转型发展。推动物业服务企业整合、改制、兼并和重组，形成一批具有较强竞争力、较大规模的物业服务企业；加快培育专业物业服务市场，引导规模小的物业服务企业走专业化发展道路；探索物业管理增值服务新业态和多元发展新模式，引导和鼓励物业企业将服务链向社区服务、居家养老等领域延伸，不断提升综合服务能力，满足居民多样化需求。

14.加大基层公共文化事业支持力度，增强社区文化引领能力

针对基层文化设施不足、市民文化活动参与度不高等问题，建议：一是加快完善基层公共文化设施。建议以社区文化活动中心、社区图书馆等设施为重点，按照因地制宜、试点先行的原则，加快补齐基层公共文化硬件设施短板；推动乡镇（街道）综合文化中心，行政村（社区）综合文化室面积设施达标；依托居委会建设漂流书亭，倡导居民把自家闲置书籍提交漂流书亭供大家共享，培养居民阅读习惯。二是打造惠民文化消费季“升级版”，将为期3个月的文化消费季改为常年活动，让人民群众能够随时享受到惠民文化消费活动带来的便利，塑造北京惠民文化消费品牌。三是以培育和践行社会主义核心价值观为根本，大力弘扬中华优秀传统文化，培育心口相传的社区精神，增强居民对社区的认同感、归属感、责任感和荣誉感，通过纳入社区居民公约等方式，引导居民将社会主义核心价值观内化为精神追求,外化为自觉行动。

15.切实改善旅游消费环境，加快提升市民休闲旅游品质

针对市民休闲旅游产品有效供给不足、服务品质不高等问题，建议：一是尽快出台落实《国土资源部住房和城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》中关于“农村集体经济组织可以在符合规划的前提下将土地通过自办、入股、流转等方式支持乡村旅游发展”规定的实施细则，鼓励利用农村宅基地、农林地、集体土地完善乡村旅游特色村的道路、厕所、停车场、垃圾处理、污水处理、信息网络等基础设施和公共服务配套设施建设。二是以贯彻落实《北京市旅游条例》为契机，加快研究制定促进民宿旅游规范发展的指导意见，以及工商登记、消防、卫生等相关配套管理办法和行业服务标准，促进民宿旅游经营依法合规、管理有据可依。三是加强民宿旅游行业监管。建立旅游、工商、公安、消防、卫生等相关主管部门联动机制，加强对民宿旅游日常活动的服务指导和监督管理；鼓励成立民宿协会，提升行业自律管理及服务水平。四是建立连锁餐饮企业进景区支持政策，鼓励和引导品牌连锁餐饮企业在旅游景区新开门店，提升旅游餐饮服务水平，使市民在景区也能体验到高品质、高水准的餐饮服务。

四、重视人才培养，促进生活性服务业专业化、职业化发展

16.强化专业人才培养，将生活性服务业人才培养纳入国家教育体系

加强专业化人才培养，将生活性服务业人才培养工作纳入首都专业技术人才中长期规划并抓好落实。支持和引导有条件的市属高等学校、中等职业学校增设家政服务、社区治理、物业管理、养老护理、健康服务等相关专业，建立完善的学历教育体系，切实满足各层次人才教育需求，源源不断地为生活性服务业发展提供高水平的专业人才。

17.加强职业技能培训，提升从业人员素质

一是建立健全生活性服务业从业人员职业技能培训制度，将家政服务、养老护理等领域的人才培训纳入政府采购项目，依托各类职业院校和培训机构，采取财政资金补贴等方式，引导从业人员参加职业技能培训。二是加快建立社区卫生服务人员岗位培训制度，加强政策引导，切实解决社区医疗护理人才短缺问题。三是鼓励和引导有条件的家政服务机构与高等院校、职业技术院校开展校企合作，建立家政服务人才培养基地和实习基地，定期组织开展从业人员专项技能培训。四是探索符合生活性服务业行业特点的职业资格鉴定和考核制度，规范职业资格证书和专项能力证书发放管理。

18.完善从业人员激励机制，提高职业荣誉感和自豪感

一是建立健全有利于生活性服务业从业人员成长成才的培养、评价和激励机制，推动形成劳动、技能等要素按贡献参与分配的机制。二是畅通社区工作人员职业发展渠道，借鉴大学生村官政策，在党政机关招录、事业单位招聘时，定向招录或优先录用优秀社区工作人员。三是建立社会认可的职业、职称评价体系，提升从业人员的社会地位。在劳动模范、三八红旗手等荣誉称号的评选活动中，提高养老、家政等行业基层员工和外地员工参选比例，增强职业荣誉感和自豪感。