对党和国家机构改革的认识与体会（4）

（二）这次两会，国务院机构改革已成为社会高度关注的“重头戏”

机构改革宗旨系为特定时代历史任务提供组织保障。改革开放以来中国基本上每五年进行一轮机构改革，本次属于第八轮，其要求既要体现十九大精神又要为全面深化改革提供组织保障。从“两个一百年”的奋斗目标出发，机构改革一方面要着力强化三大攻坚战的组织保障；另一方面则要为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供体制机制保障。这次机构改革涉及主要部门有五类：一是体现三大攻坚战的要求，如自然资源部和生态环境部对应于污染防治、农业农村部对应于精准脱贫、银监会和保监会合并对应于防风险。二是体现高质量发展的要求，如科学技术部、知识产权局的重组。三是对应国家治理体系的完善，如国防、安全、监察、司法、审计、文化等部门的组建或重组。四是注重民生，如农业农村、文化旅游、广电、医疗等部门的重组。五是顺应进一步改革开放需要，如财税体制、金融监管机制、医疗机制的改革；自然资源部的重组对于推进土地改革和房地产长效机制均具有推动经济社会繁荣发展作用。通过改革让政府机构成功“瘦身”，旨在实现机构更加精简、权责更加明晰、服务更加完善、行政效率更加高效的目的。其中这次政府机构改革已经触及了一些部门利益，在机构的增减背后，有着复杂的利弊权衡。一些机构职能减少、权力减弱，而相应的部分新增机构职能却在增加、权力也在增大。择利弃弊、转弊为利、利大于弊是机构改革必须遵循的基本原则。这次会议通过的机构改革方案成效不小，但距离顶层设计目的仍有相当长时间的路要走。回顾改革开放以来几轮机构改革的经验教训，有些问题值得认真反思并从中借鉴。由于我国坚持世界上独一无二的中国特色社会主义政治制度和社会主义市场经济体制，国内外均无成功经验可借鉴，只能从改革中寻找最佳方案、措施和途径。其中重中之重的是要通过政府机构改革，从体制创新转向以职能转变提高服务效率为中心，因而我国政府机构改革亦可称之为不断创新型改革，在创新过程中与时俱进，及时解决一些由适合发展到不适合发展的周而复始的矛盾。这就要求我们及时地发现并解决问题，不断完善我国政府机构改革的政策和措施。

1.要真正解决政府管理理念滞后问题

党的十九大报告强调要在政府机要改革中“深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，要求政府树立“放管服”新理念，推动政府职能转变。现实中，一些政府部门存在“官本位”观念，其把政府与人民的关系定位为管理者与被管理者的主从关系，“门难进、面难看、事难办”仍时有发生。因而，在新时代，政府部门改变旧的落后理念，重点要做好放权和服务工作，既显迫切也依然任重道远。

2.要出台配套政策，要重点突破和解决机构改革后政府部门多年来一直存在的如下不利于深化改革开放的问题

第一是重点要把好各项政策的决策关。机构改革中政府基本职能中最核心的职能是政治职能，政治职能的重要任务就是制定本部门落实中央路线方针政策的重大决策。这就要求政府部门在作出重大决策时务必把握时代特色坚定站在党的立场上，当前尤其要站在十九大精神所坚持的“以人民为中心的发展思想，就是一切为了人民”的正确立场上，坚决抵御和排除既得利益集团或暗或明的干预。中国走进新时代形成新的社会主要矛盾，城乡之间、东西部之间、不同的职业群体之间存在着巨大的差别或不平衡，新国情及面对国内外形势的复杂性，都会使决策的难度及决策失误的风险增大。一旦出现较大失误，将会引发相应社会问题。我国社会转型期的发展趋势存在着许多可能性，但不外乎将出现“上中下”三种结果。如果说在事关全局性的诸如社会腐败、高通胀率、高失业率、粮食严重歉收等社会问题上出现了决策失误，那么将会使社会转型搁浅，甚或出现社会动荡。全局性社会问题就类似公路上的拦路石，若出现在慢车道上，碰撞改革之车或只会发生剧烈颠簸但仍可减速朝着既定目标前进，但是如果出现在快车道上，则势必会发生重大意外事故。因此，对新时代转型期事关全局性社会问题的决策，必须深思熟虑、慎之又慎，认真谋划、周密论证、反复试验取得经验后方可全面实施，绝不能掉以轻心。其中，政策在制定、施行、效力环节应特别加以注意。

第二是政府机关依法行政问题。政府机构改革基本上每五年一轮，每一轮改革总会获得社会一度高度赞叹，这是事实，但热潮之后，进入平静期多数部门依旧故我，也是事实。因而如何确保政府依法履行权力，这才是机构改革中的重中之重。

第三是政府公共服务效率不高。精简机构使之高效是政府机构改革的出发点和归宿。现实中，在简政放权方面，一些地方仍难突破企业投资项目入门难、经营办证难等问题。这些问题从1994年中共中央提出建立社会主义市场经济体制时便一直困扰我国企业投资难的问题，社会各界反应强烈，为此国务院2004年即以国发[2004]20号文件强调要“改革项目审批制度，落实企业投资自主权”，彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，在健全备案制中，要求企业按照属地管理原则向地方政府投资主管部门备案，强调国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。但在现实中，这项目制度的收获甚微，各地政府发改部门经办人员以备案的名义变相审批仍相当严重。为此，2016年国务院令第673号作出《企业投资项目核准和备案管理条例》，以法规形式明确规定实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案。可见国家对各地项目投资主管部门滥用职权阻碍企业投资自主权的问题是何等重视，三令五申地要求政府部门不能干预企业投资自主权。习近平总书记在党的十九大报告中就全面深化改革提出了一项全面实施市场准入负面清单制度。这一项重要改革可谓抓住了“放管服”改革这一“牛鼻子”，标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的全面转型，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，体现出管理理念和管理方式的重大转变，从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”。为落实中央要求，国家发展改革委、商务部会同有关部门以《市场准入负面清单草案(试点版)》报经党中央、国务院同意于2016年3月印发执行，这次“两会”已决定从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。而该《草案》的内容存在项目和管理主体过多、程序复杂、界限不清等问题，在试点具体执行中，仍存在市场准入管理透明度偏低、隐性准入门槛过高、管理体系复杂、地方和行业保护主义壁垒等问题，与建立统一开放、公开透明、竞争有序的市场准入负面清单体系目标仍存在差距。尤其是现实行政审批制度中，虽然说每部门都承诺本部门接到申请人全面合格材料之日起十五个工作日内办结，但因每个项目同时必须经过至少工商、税务、银行、发改、土地、环保、建设定点规划、建设项目归属政府主管部门等必备的8个部门，加上经营中涉及证照则一般情况下也要近30多个部门盖章，即以每个15个工作日、每月共21个工作日计，一个企业要投资建设一个项目，包括从市场调研及请专家写项目可行性研究报告，到开工时一些技术性要求很高的专家环评会审等，一个项目最快也要有至少一年时间耗在审批上，否则无法开业运营。因此，现实中的这些问题一直存在且严重影响到企业的市场准入，若不对此进行大刀阔斧的改革、集中研究全面解决，再好的机构改革方案，最终仍无法达到机构改革中提高政府办事效力的核心问题。人们不明白，既然各级政府发改部门对新建项目审批前必须由该产业政府主管职能部门预先审核通过方可立项，为何不可以直接由各产业主管政府职能部门履行项目立案核准备案这一职责？笔者曾亲历企业承办投资养老项目备案一事，前后四年多办不了备案手续，其承办过程中政府发改部门经办人员的不作为、乱作为问题之严重，令人无法忍受，其主要做法是发改部门一直以项目资料不符合要求拒绝接收你提交的项目审批材料，其实质隐情是人手不够，但却把所有权力揽到自已部门。