【2018-05】赵继敏：习近平总书记的首都城市战略定位思想及其指导意义

新中国成立以来，北京经历了总共七个版本的城市总体规划，使这座古老城市从此前的半殖民地半封建社会的都城，逐渐向现代高端服务业主导的人民首都转型。北京城市规划建设带来了经济、社会的飞速发展，同时也带来了雾霾、交通拥堵、高房价等各种城市问题。对此，以习近平同志为核心的党中央深刻剖析首都规划建设的问题与经验，自2010年以来，先后对首都城市战略定位作出了数次重要指示，并批复了最新版的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，对促进首都改革发展具有重大指导意义。

首都城市战略定位的历史发展

回顾北京城市规划建设的历史，有助于我们深入理解习近平总书记关于首都城市战略定位的新思想。按照北京城市发展的特征，新中国成立以来北京城市规划建设可以概括为三个重要的发展阶段。

一是新中国成立以后的30年，建设工业化的社会主义首都阶段（1949年—1978年）。在这一阶段，北京经历了三次重要的城市规划。首次规划是1953年出台的《改建和扩建北京市规划草案要点》。国内专家和苏联专家一致认为北京是全国的行政中心，也应该是文化、科学、艺术中心。同时，作为社会主义国家的首都，还应该是一个大工业城市。此后，北京还进行了两次规模较大的城市总体规划编制工作，分别是1958年出台的《北京城市规划初步方案》和1973年出台的《北京市建设总体规划方案》。中央对北京城市的性质定位为全国的政治、文化、经济等多个中心。在这样的城市定位下，新中国成立以后的30年以来，北京经历了快速的工业化发展，成立了首都钢铁公司、燕山石油化工公司等一批重要的工业企业。不断增长的人口规模也迅速达到特大城市的水平，从1949年的209.2万人增长至1978年的871.5万人。

二是改革开放后30余年，强化首都作为全国政治和文化中心功能阶段（1979年—2011年）。改革开放以后，北京的发展进一步受到中央的关注，强调北京在发展的过程中要突出首都功能定位。1983年7月批复的《北京城市建设总体规划方案》中，北京的城市性质定位为“全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”。同时，此次规划第一次提出严格控制人口规模。然而，经过十余年的发展，北京中心城区的人口和经济规模还是有了很大的提高，而郊区县的发展明显不足。1993年，国务院批准了北京市的第五次总体规划(1991年—2010年)，提出了“两个战略转移”的方针，即城市建设重点从市区向远郊区转移，市区建设从外延扩展向全面调整改造转移，强调市区不再扩大规模，而是在市区外围建设卫星城，以疏散中心城市过密的人口和产业。2001年，北京申奥成功，更新一版的规划开始酝酿，2005年批复的《北京城市总体规划（2004年—2020年）》将北京定位为“国家首都、世界城市、文化名城”，首次提出“宜居城市”，提出了多中心与新城发展的战略。

改革开放后30余年，北京城区建设由工业城市逐渐向政治和文化中心转型。从1983年版总体规划提出的“北京的商业、服务业要大发展”开始，服务经济逐渐成为首都产业发展的支柱。毋庸置疑，这些服务业的发展有其历史意义，但是从21世纪初期开始，一些服务业（如批发市场等）在推动了北京飞速发展的同时，也带来了人口的迅速膨胀。特别是在北京筹办奥运会的前后，新修建的密布市区的地铁线路、优美的城市环境吸引了更多的人口到北京集聚。截止到2011年年底，北京常住人口达到2018.6万。

三是进入新时代，统筹推进“五位一体”总体布局、疏解非首都功能阶段（2012年至今）。进入21世纪后，特别是随着2008年北京奥运会的召开，人文、科技、绿色等奥运理念很快转化为北京城市规划建设的理念。北京城市发展向人文化、科技化、高端化和精致化的方向转型。然而，不容忽视的是，北京人口规模庞大，交通拥堵、空气污染、高房价等“大城市病”开始逐渐显现出来，城市管理者不得不推行例如“尾号限行”和“摇号限牌”等权宜之策。虽然这些措施对北京“大城市病”的治理有了一定的成效，但却依然没有从根本上解决问题。此外，北京城市规模过大、人口过度集聚，与周边省份发展相对不足的情况也形成了一定的落差。

2012年，党的十八大的召开是进入新时代的重要标志，党的十八大提出了统筹推进“五位一体”总体布局的思想，将生态文明建设摆到了前所未有的高度。从首都功能定位来看，“和谐宜居”的重要性日益凸显。

2014年，在习近平总书记提出建设国际一流的和谐宜居之都和疏解非首都功能的要求之后，2017年的新版北京城市总体规划按照“五位一体”的要求，从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面设置了分阶段的发展目标。在这样的规划理念引领下，2017年北京的大气污染明显得到遏制，人口增速也显著下降，非首都功能得到部分疏解，城市的发展呈现出良好态势。这一切都与习近平总书记关于首都城市战略定位的新思想紧密相关。

习近平总书记首都城市战略定位思想的主要内容

自2010年以来，习近平总书记对于首都城市建设特别是城市功能定位作出了多次指示。这些指示是一脉相承的，也是不断发展的，体现出习近平总书记关于首都建设发展的新思想，具体内容主要有以下几个方面。

第一，关于中国特色世界城市的“五个之都”。2010年8月23日，时任中共中央政治局常委、国家副主席的习近平到北京市调研。当时，北京虽然提出了建设世界城市的目标，但对具体建设什么样的世界城市，以及怎样建设世界城市，还缺乏明确的思路。特别是在北京这样一个人口规模和经济规模都已经十分庞大的城市，如何协调作为首都和世界城市两个目标之间的关系，还没有一个准确清晰的认识。对此，习近平同志指出：“北京建设世界城市，要按照科学发展观的要求，立足于首都的功能定位，着眼于提高‘四个服务’水平，努力把北京打造成‘国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都’。”

“五个之都”是习近平总书记对北京城市战略定位第一次作出阐述，对北京城市规划建设向合理化方向发展作出了重要指引。一方面，它肯定了北京扩大国际影响力的诉求和建设中国特色世界城市的目标；另一方面，它将中国特色世界城市的内涵进行了具体化：“五个之都”肯定了北京的政治（国际活动聚集之都）、文化（中国特色社会主义先进文化之都）和居住职能（和谐宜居之都），在经济领域，认可了生产性服务业（世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都）对北京的重大意义。

第二，关于“四个中心”与国际一流和谐宜居之都。2014年2月，习近平总书记再次视察北京，就推进城市发展和管理工作提出五点要求。这是迄今为止习近平总书记首都城市战略定位思想的最集中表述。一是对首都城市战略定位的阐述，即“坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”。相较以往，增加了科技创新中心作为核心功能，对于拥有众多高校和高新技术企业的北京而言，这一定位更加符合实际。二是实现这一战略定位的关键路径，即要调整疏解非首都核心功能，提出通过“优化三次产业结构，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展”。三是要提升城市建设特别是基础设施建设质量，以创造历史、追求艺术的高度负责精神，打造首都建设的精品力作。四是健全城市管理体制，提高城市管理水平。五是加大大气污染治理力度，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，加大环境执法力度。

第三，关于疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。2017年2月24日下午，习近平总书记在主持召开北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会时指出：“疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的‘牛鼻子’”，强调要以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和城市开发边界。2017年9月，第七版的北京城市总体规划获得党中央和国务院批复，强调坚定不移疏解非首都功能和严格控制城市规模，并列出了具体的控制目标。例如，“确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平”，“促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右”。

习近平总书记关于首都城市战略定位的历次讲话，敏锐地把握了首都发展的时代特征。从打造“五个之都”到建设“四个中心”和“国际一流和谐宜居之都”，再到将疏解非首都功能置于北京城市规划建设的首要位置，在解决首都发展中的“大城市病”的同时，集中体现了习近平总书记引导首都发展从关注“量”向关注“质”方面转型的战略思维，以及始终将首都人民的和谐宜居作为城市发展最终目标的初衷。

贯彻落实习近平总书记首都城市战略定位思想的举措

习近平总书记指出：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量……不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感。”民生保障和公共服务供给是北京市民最关注的问题，北京作为首都必须处理好“都”与“城”、“舍”与“得”的关系，通过疏解非首都功能，促进北京市民的人均公共服务水平和民生保障标准有所提高，最终实现建设国际一流和谐宜居之都的目标。因此，必须从城市规划的编制和实施入手，确保习近平总书记首都城市战略定位思想落到实处。

其一，加强部门联动，确保规划落地生根。加强部门联动是城市规划落地的重要保证。已有的土地规划、主体功能区划以及城市规划应当进一步完善，从而为规划的实施提供更清晰的标准和依据。同时，在规划的实施阶段，需要相关部门共同加强彼此之间工作的协调与合作，确保规划落地生根。

其二，加强刚性约束，确保红线控制。新版《北京城市总体规划（2016年—2035年）》以资源环境承载能力为约束条件，划定了未来北京人口规模上限、生态控制线和城市开发边界三条红线。提质减量是北京城市发展的整体趋势，必须确保各种红线不能被突破，才能使北京在提升城市发展质量的同时，不盲目地增加城市的规模，从而在根本上扭转以往“越控制人越多、越发展城市病越严重”的状况。

其三，加强区域合作，确保一体化发展。切实抓好疏解非首都功能这个“牛鼻子”，是北京城市发展趋于合理的重要前提和关键路径。北京的城市建设问题必须要放在京津冀大区域内加以解决；北京中心城区的过多功能必须转移到以雄安新区和北京城市副中心为代表的承接地，才能使区域空间布局更加合理。

其四，加强文脉保护，确保首都特色发展。新型城镇化“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁……更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉”。北京作为首都应当是实施新型城镇化战略的重要代表，在保护中心城区的文物古迹、历史街区以及郊区的“三山五园”的同时，还需要特别保护长城、运河、西山永定河三大文化带，确保首都发展既注重历史传承，又富于生命力和地方特色。

[参考文献]

[1]习近平在北京考察工作时强调 立足提高治理能力抓好城市规划建设 着眼精彩非凡卓越筹办好北京冬奥会[N].人民日报，2017-02-25.

[2]中央城镇化工作会议在北京举行[N]. 人民日报，2013-12-15.

[3]习近平就推进北京发展和管理工作提出5点要求[N].北京日报，2014-02-27.

[4]祝尔娟，立超，吴常春. 北京60年的发展成就与未来展望[J]. 经济地理， 2009（9）.

（作者简介：赵继敏，北京市社会科学院城市问题研究所副研究员）