构建促进高质量发展的产业政策体系

习近平总书记在视察湖北时指出，高质量发展是贯彻新发展理念的发展，要推动供给侧结构性改革，加快传统产业改造升级，加快新兴产业发展，增强经济发展新动能；要提高供给体系质量，注重创新驱动发展，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念；要坚持生态优先、绿色发展。习近平总书记的重要讲话，是新时代我国产业政策设计的根本遵循。

我国产业政策的发布与实施已有半个多世纪的历史，作为供给型的政策，它在我国社会主义经济建设中扮演了重要角色，对于中国制造大国地位的形成发挥了积极作用。然而，这种以政府主导、选择性的产业政策，成就高付出的代价也大，如要素成本上升、资源要素配置不合理、环境污染严重、产能结构性过剩、核心技术缺失、价值链低端固化等。当前，我国处于世界新一轮科技革命和产业革命同发展方式转变的历史交汇期，我们要按照习近平总书记强调的“推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上，把实体经济做实做强做优”的要求，从我国经济发展所面临的现实问题出发，把握产业发展数字化、网络化、智能化、服务化和绿色化的新趋势新特点，遵循社会主义市场经济的基本规律特点，设计或构建起有利于现代化经济体系建设、促进我国经济高质量发展的功能性产业政策体系。

一、突出市场引导，提高供给体系质量和效益

推动经济高质量发展必须以供给侧结构性改革为主线，以提高供给体系的质量效益为主攻方向。供给体系的质量好坏，首先取决于供给要素的质量好坏。功能性产业政策要围绕“质量变革、效益变革、动力变革，提高全要素生产率”这一核心目标导向来展开设计。发挥市场在资源配置中的决定性作用和要更好的发挥政府作用，是产业政策设计的基本原则。处理好政府与市场的关系，是产业政策的精髓。市场经济的最大优越性，在于通过市场引导、公平竞争来保证资源要素自由、高效流动和优化配置。而在现实经济中，完全竞争的市场结构是不可能的。因此，一个能有效弥补市场失灵、激发市场主体活力、激励创新、防止垄断、鼓励公平竞争的政策，才是新旧动能能否实现快速转换的关键。

要坚持人才是创新第一资源的理念，形成有利于我国高端产业、新兴融合型产业发展所需的创新型、工匠型、创业型的人才政策和制度环境；要优化投资供给，提高土地、资金等要素的供给质量。知识产权、大数据等创新要素，以及平台、渠道、品牌等市场要素，已成为构成新兴产业的重要元素，是催生新动能的重要内生力量。必须加快培育形成市场化与专业化结合、线上线下融合互动、孵化与投资衔接的产业生态系统，丰富产业内涵，提升产业功能，拓展产业领域，不断创新产业形态和商业模式。

资源要素的错配或配置方式的扭曲，必然导致产业全要素生产率的损失或下降。党的十九大报告提出，要加快形成科技创新、现代金融、人力资源与实体经济协同发展的现代化产业体系。这就要求，必须强化产业政策中对价格机制有效运用以及与竞争政策的协同。由于互联网技术的广泛深入运用，资源要素配置方式的平台化特征日益突出，产业边界模糊，市场决策分散，市场权力分化，迫切需要加快形成统一开放、竞争有序、提高资源配置效率的人才、土地、产权、资金、信息等要素市场，提高金融服务实体经济能力，提高公共资源配置市场化程度和水平。在某种意义上，产业政策即是贸易政策，要针对国际国内贸易发展中的新态势新特点，以及平台经济条件下市场权力分散化、主体多元化所面临的监管方式复杂化新情况，深化“放管服”改革，推动商事制度改革，加强重点领域反垄断，建立有效化解贸易争端机制，营造有利于激发市场主体活力的营商环境。

二、突出战略指引，推动产业链再造和价值链提升

产业迈向全球价值链中高端，是新时代产业政策的战略核心。当前，以人工智能、量子信息、移动通信、物联网、区块链为代表的新一代信息技术加速突破应用，融合机器人、数字化、新材料等加速推进制造业智能化、服务化、绿色化，全产业链、全生命周期等价值链催生了以新零售为代表的一批新业态和新模式，网络众包、协同设计、大规模个性化定制、精准供应链管理、全生命周期管理、跨境电子商务等正在重塑产业价值链体系，跨产业领域和跨产业链环节的融合集成，在重构产业格局同时，也改变产业升级的方向与路径。

抢占全球产业发展制高点，实现产业功能升级、价值链升级，是新时代产业政策的战略指向与实施重点。要坚持整体推进与重点突破相结合原则，产业规划要有所为，有所不为，分类指导，精准施策。对于集成电路、人工智能、海洋工程装备、航天航空制造，以及“四基”关键领域，要强化产业政策的战略导向和目标引导，在政策工具使用上更多体现“集中力量办大事”的原则，集中政策，集中资源，不搞“一哄而上”“不撒胡椒面”。培育新兴产业最需要的不是产业目录和补贴，政策工具的使用要体现“最终的技术选择决定由企业和市场作出”的规则，重点施以普惠性减税等政策，以及负面清单制、公平竞争审查制等，为新业态、新领域、新模式生长发育留足空间。同时，要聚焦农业、制造业和服务业之间的融合，同一产业内价值链关键领域与核心环节的发展与融合集成，支持以用户为中心的跨界融合型集成服务商、平台型组织的创新发展。

三、突出创新引领，提高科技供给体系质量

全球科技创新进入空前密集活跃时期，信息、生命、制造、能源、空间、海洋等的原创突破，为前沿技术、颠覆性技术提供了更多的创新源泉。全球贸易竞争背后，是产业竞争，是国家科技实力的较量。实践发展证明，关键技术、核心技术、前沿引领技术是要不来、买不来的，也是用市场换不来的。我们要把贸易谈判的主导权、发展的主动权牢牢掌握在自己手中，必须具有强大的科技创新主导力量。高质量的科技供给，是对现代化经济体系建设的重要支撑。基础研究和应用基础研究是技术创新的源头，原创性、引领性的研究成果关系产品开发、产业升级的先发和后劲。只有坚持走中国特色的自主创新道路，才能下好高质量发展的“先手棋”。

自20世纪70年代以来，世界发达国家的产业政策开始转向与创新政策的融合。斯蒂格利茨等经济学家认为，发展中国家增长和追赶的步伐基本上依赖于它们能够缩小知识差距的步伐，国家如何学习，如何更有生产力，公共政策如何推进这种进程，成为产业政策的核心；精心设计的产业政策可以推进学习型社会建设。围绕实现“在重要科技领域成为领跑者，在新兴前沿交叉领域成为开拓者”的战略目标，必须以创新为第一动力来设计产业政策。以面向全球科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大战略需求为战略主攻方向，在关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新的突破上，强化重大基础研究和源头创新的政策支持。以产业链引导创新链，以创新链支撑产业链，是功能性产业政策的重要着力点。产业规划重在明晰产业链与创新链的定位、布局、衔接、互动与优化，政策实施重点旨在创造激发各类创新主体活力的体制机制和生态环境，建设各类创新主体共同参与、有助于产业链上下游协同设计、集聚共享创新要素资源的开放型、网络化创新平台，让市场真正在创新资源要素配置中起决定性作用。

四、突出绿色发展，提高环境规制的执行效能

绿色发展是高质量现代化经济体系的必然要求。绿水青山是金山银山，产业政策体系要对表生态文明建设体系，形成产业发展与资源环境负荷脱钩，进而促进产业生态化和生态产业化的绿色政策体系框架，以环境承载力约束倒逼产业转型升级。要实行最严厉的负面清单制和环评制，严禁污染环境、破坏资源的产业项目准入。要实施绿色认证制，使绿色、生态成为产业附加值的重要组成部分。认真贯彻落实好“共抓大保护，不搞大开发”方针，把生态修复、土地资源管控与循环经济园区、智慧园区建设结合起来，优化生产生活生态空间。要坚决淘汰落后产能和僵尸企业，清理资源浪费和环境污染的源头。

（作者系武汉市社科院副院长、研究员）