【2018-09】北京实施乡村振兴战略的新路径

习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。2018年1月，中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，对如何实施乡村振兴战略作出全面部署。北京作为首都，解决好 “三农”问题，推进高标准、高水平、高质量农业现代化、乡村治理体系和治理能力现代化，是建设“四个中心”和国际一流和谐宜居之都的必然要求，对全国实施乡村振兴战略具有示范引领作用。

北京实施乡村振兴战略的基础条件

制度引领是实施乡村振兴战略的首要条件。从党的十九大提出实施乡村振兴战略，到中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，到中共中央政治局会议审议的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，为北京实施乡村振兴战略指明了目标和方向。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为北京勾画了城乡发展新蓝图，明确了农业农村远期发展目标、方向和主要内容。2018年，市委市政府先后出台《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》《关于实施乡村振兴战略的措施》两份文件，为实施乡村振兴战略制定了时间表路线图，搭建起了乡村振兴的“四梁八柱”。

经济发展是实施乡村振兴战略的前提条件。进入新时代，北京围绕“四个中心”城市功能定位，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，疏解非首都功能，调整经济、空间结构，扎实有序推进各项工作，社会经济发展取得显著成效，为实施乡村振兴战略奠定了基础。2017年，在疏解非首都功能、创新驱动发展的背景下，北京的地区生产总值达到2.8万亿元，比上年增长6.7%，实现了经济的稳健发展。一二三产构成比例为0.4:19.0:80.6，达到发达国家水平。居民人均可支配收入为57230元，居全国第二位。北京的经济发展不仅体现在数量上，也体现在质量上。新经济增加值为9085.6亿元，占GDP的32.4%。高新技术产业增加值为6387.3亿元，占GDP的22.8%。研究与试验发展（R&D）经费支出1595.3亿元，占GDP的5.7%。这充分体现了动能转换、结构优化、创新驱动的经济发展态势。经济健康发展既为乡村振兴奠定了坚实的基础，又为乡村产业发展提供了广阔的市场需求。

乡村建设是实施乡村振兴战略的基本条件。一是美丽乡村建设不断推进，乡村旅游持续发展。近年来，北京以美丽乡村建设为抓手，切实改善农村人居环境，累计创建美丽乡村1300个。截至2017年底，全市有农业观光园1216个，民俗旅游接待户8363户。二是农村各项改革取得进展。基本完成承包经营土地的确权颁证，有序实行土地流转，已流转土地270多万亩。开展乡镇统筹利用集体产业用地试点。实行社会资本盘活闲置农宅，发展健康养老、精品民宿等产业。农村集体产权制度改革进展顺利，村级完成产权制度改革的比例达到98%。三是乡村治理水平逐步提升。坚持自治、德治、法治相结合，健全村民代表会议制度和决策规程，加强对集体“三资”、农村财务的监督和管理等，乡村治理体系不断完善。

北京实施乡村振兴战略的难点

农村规划滞后，土地用地受限。乡村规划是引领实施乡村振兴的顶层设计和前提。北京多数乡村的规划尚在编制中。有的虽然有了规划，但内容仅涉及基础设施、公共服务建设与配套等方面，包括产业发展在内的村庄长远发展规划依旧一片空白。规划滞后导致北京集体产业用地布局分散，利用强度低，产能效率不高。目前，北京集体产业用地占全市建设用地的27%，在建设用地十分紧张的情况下，占比相对较高。此外，集体土地发展项目审批周期长，土地性质难界定以及历史遗留等原因，使休闲农业和乡村旅游建设项目很难获得建设配套设施的用地许可。

农业集体经济薄弱，产业同质化严重。农村集体经济薄弱，产业发展处于低端水平。例如以第三产业为主的集体经济占42%，其中80%以土地和房屋出租为主，依靠“瓦片经济”获得收益。产业发展低端化，使得集体经济非常薄弱，全市只有三分之一的村集体有股份分红。虽然京郊民俗旅游和精品民宿发展旺盛，涌现出了一批具有知名品牌的高档民宿，但数量和规模还较小，民俗旅游普遍存在同质化、低端化、体验感较差等现象。2017年乡村旅游共接待游客4337万人次，实现旅游收入44.1亿元，同比增长4.2%，但无论是人均消费还是增长速度均较低。从整体看，北京乡村民俗旅游尚停留在“点”状发展的阶段，距离系统性、规范化、品质化的旅游服务还有差距。

农村人口老龄化，劳动力受教育程度偏低。北京农村地区空心化、人口老龄化现象较为严重。根据全市第三次农业普查资料显示，2016年北京农业生产经营人员53万人，其中55岁以上人员占40.6%，35岁及以下人员占10%，从业人员整体年龄偏大。同时，农业生产经营人员的受教育程度普遍偏低，初中及以下学历占到80.2%。以上原因导致村两委班子普遍存在人员年龄偏大和没有合适人选并存的现象，更遑论科技型、技能型人才。农村人才资源缺乏，是制约农村经济发展的一个重要因素。

农民增收放缓，收入不平衡严重。2017年，北京农村人均可支配收入24240元，居全国第三位。但农村人均可支配收入和城镇居民收入差在拉大，而且存在收入结构不平衡的问题。北京目前仍有低收入村234个，低收入农户7.06万户、15.15万人，低收入农户人均可支配收入10698 元。据统计，55%的低收入人口没有劳动能力，27%的患有大病或慢性病，全市残疾人口超过50人的村庄有1485个。年龄偏大、生病或残疾而失去劳动能力是导致收入偏低的主要原因。

基础设施和公共服务短板突显。基础设施和公共服务建设是乡村经济发展的前提和基础。随着经济发展和乡村旅游的繁荣，北京很多乡村的基础设施如道路、供水、污水处理、电力、市政环卫等暴露出比较严重的短板问题。休闲农业和乡村旅游的经营设施大多由农村生产生活设施直接转化而来，由于缺少相应的配套设施，常常无法满足经营者和消费者需要。公共服务发展滞后。例如农村的教育资源匮乏，不少乡村没有设立幼儿园、小学，学生要到十几公里外去上学，加上交通不便，使得不少年轻人为了孩子教育而搬离村庄。

北京实施乡村振兴战略的路径思考

因地制宜，分类施策。由于自然环境、地理位置、所属功能区、产业基础等条件的不同，北京地区各类乡村之间的发展水平存在着较大差异。在实施乡村振兴战略过程中，应因地制宜，分类提出实施方案，避免一刀切。山区乡村应依托山水林田湖等自然资源和历史文化古迹等人文资源，通过完善旅游基础设施，提高公共服务水平，打造浅山休闲度假旅游区和深山休闲观光旅游区。平原区乡村可以结合区位优势，适度承接中心城区生产性服务业及医疗、教育等功能，提高吸纳本地就业能力，促进农村人口向小城镇有序集聚。城乡结合部地区乡村要推进土地征转、完善社会保障，实现城市化改造。

推广“一企一村”“一校一村”的帮扶模式。北京实施乡村振兴战略，应注意借助外部力量，引入社会资本和智力资源，帮助乡村规划、发展，挖掘潜能，激活乡村发展的内生动力，促进乡村 “造血机能”的发挥。发挥国有企业的帮扶带动作用，推行“一企一村”发展模式，为农村集体经济提供发展资金，帮助农民脱低增收。首创集团旗下的北京农业投资有限公司通过向大兴区小黑垡村提供低息贷款，发展林下菌种植产业，帮助低收入村获取自生发展能力。充分发挥市属高校智力资源优势，推行“一校一村”发展模式，推进高校与低收入村结对帮扶，实现精准扶贫。北京农业职业学院与门头沟区雁翅镇结对帮扶，实施“打造一桌农家宴、包装一个农家院、兴建一个民俗旅游村、培养一支农村实用人才队伍”四个一帮扶工程，成功将炭厂村打造成当地有名的民俗旅游村。

引入社会资本发展高质量特色产业。产业基础薄弱是制约乡村经济发展的根本原因。应通过吸引更多人才和其他要素流向农村，重现农村经济社会活力。积极引入社会资本，带动产业提档升级，进行农业供给侧改革。休闲旅游产业提档升级需要深度挖掘当地文化价值，形成特色化、差异化的系列产品，既满足大众需求，又适宜农民就业。目前发展较好、市场认可度高的休闲农业园、精品民宿，大多由社会资本投入并具有一定品质和特色，这是北京乡村产业发展的方向。延庆区张北庄村的天文农庄，就是利用地理位置优势，将天文观测和乡村农庄产业相结合，盘活了农村闲置资产，吸纳了农民就业，带动了青年返乡创业。

深化农村制度改革创新。一是改革农村发展用地保障制度。加快推进农村“三块地”改革（农用地、农村集体经营性建设用地和宅基地），探索乡镇统筹利用集体产业用地模式、鼓励探索土地使用权入股、联营试点模式，推进城乡建设用地减量发展及利用集体土地建设租赁住房，完善新增建设用地保障制度，支持农村新产业新业态发展。二是改革农村集体产权制度。推进农村集体产权改革，全面开展清产核资、集体经济组织成员身份确认、股权量化等工作，培育壮大农村集体经济，稳妥开展资源变资本、资金变股金、农民变股东、自然人农业变法人农业的改革。三是改革农业经营制度。积极培育农业产业化龙头企业，大力发展农民专业合作社，带动小农户向现代农业发展。四是改革乡村治理体制。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，完善乡村治理体系。

加强农业农村人才队伍建设。实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。要把人力资源开发放在乡村振兴的首要位置，充分利用首都的科技和人才优势，建设以职业人才为主体、以科技人才为引领、以专业人才为保障、以乡土人才为特色的乡村振兴人才队伍。完善年轻人才返乡创新创业激励政策，特别是返乡创业的土地、金融、人才、公共服务等相关配套政策，搭建年轻人在农业农村干事创业的机制和平台，为乡村振兴大力培养人才、大批吸引人才、大量留住人才。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，推动社会主义核心价值观与乡村优秀传统文化相结合，调动新乡贤和社会组织参与乡村治理。

（作者：贺艳，中共北京市委党校经济学教研部副教授）