【2018-10】施工许可怎么办

营商环境一词来源于世界银行（以下简称“世行”）的doing business评价。该评价是世行2002年以来，为了加快推进各经济体（国家和地区）改善营商环境推出的一项年度评估工作。世界各国政府都非常关注，不少国家将该评估结果纳入对外招商引资的宣传点。2017年11月，世行对全球190个经济体的营商环境进行评估，评价体系主要包括“开办企业、办理施工许可、财产登记”等10个指标，北京、上海两市是我国参评的样本城市。2018年3月20日，李克强总理在答中外记者问中强调，项目审批时间再砍掉一半。同年3月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议上指出，深入推进审批服务便民化，不断优化办事创业和营商环境，切实解决群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题。本文以北京施工许可营商环境改革为切入点，在分析问题基础上，对如何优化营商环境进行研究。

施工许可营商环境改革的重大意义

本次改革不仅是审批流程的优化完善，也是一场从理念、制度到作风的全方位深层次变革。各项改革措施刚刚推行，政府各部门和企业均需要有一个逐步接受和熟悉的过程，落地生根并且形成常态发展，仍需要通过不断发现问题、研究问题和解决问题得以逐渐完善。

施工许可行政审批流程改革迫在眉睫。在办理施工许可方面,中国排名第172位，低于亚太地区的平均水平，在10个指标中排名最低。施工许可指标的衡量因素主要涉及4个：手续个数、时间天数、成本（按照仓库价值的百分比）和建筑质量控制指数。施工许可方面营商环境的优化与北京多年来开展的建设项目审批流程改革相近，但不限于行政审批，还包括中介服务（供电设计、测绘、施工图审查）、公共服务（水电气热）以及缴费和其他事项。主要涉及规划国土、住建、发改、水务、环保、消防、园林绿化、人防、自然水公司等行政管理部门和市政公用集团。世行报告显示，在北京市办理建筑许可要经过23个环节(含10个并联办理环节)，总时长达到208天，费用占总投资的7.9%。

着力推进施工许可行政审批改革。北京市的施工许可办理存在着“三多一长”的老大难问题。即，手续多（评估多）、材料多、部门多和周期长，饱受诟病。市委书记蔡奇、市长陈吉宁高度重视营商环境问题，并多次就此作出重要指示。市委、市政府将优化营商环境作为2018年全市重点抓好的九件大事之一进行系统部署，并将“以立项和开工为节点，并联办理审批事项，压缩时限30%左右”写入2018年政府工作报告。北京市根据世界银行《2018年营商环境报告》对办理施工许可指标的评估结果，制定了深化建设项目行政审批流程改革的“2+21”政策措施（2项主要政策和21项配套政策），按照“三精简、一透明”原则（精简环节、时间和费用，增加透明度），从减环节、压时限、降成本、重监管等四个方面优化建设项目审批流程。

　　施工许可营商环境改革的具体举措

在管理观念方面，勇于自我革命。这次行政审批改革是政府自我革命式的改革，刀刃向内。正如李克强总理所言，“是动了政府奶酪的，是伤筋动骨的改革”。在改革过程中发现，有些部门还存在不了解、不适应甚至抵触改革措施的现象。这在一定程度上反映了改革的彻底性。有些部门和经办人习惯了原有行政命令式的管理，不愿意失去对企业实施审批的权力，不适应或者不愿意适用新流程。正如中央党校教育长罗宗毅所言，很多领导干部的领导方式方法还停留在过去行政管理的老作法上：以“权力”为本位，以“命令”和“强制”为手段，注重并习惯审批，忽视审批前的规划编制等基础工作和批后监管。这种以保障行政权力运行为目的的管理模式，越来越不符合新时代的要求。政府部门要真正改变观念，树立民本思想、信任思维和法治思维，对企业或管理相对人持信任态度。政府行使权力的目的，不是为了控制，而是以公共资源配置人的身份为公众提供更好的服务，由审批型政府向服务型政府转变。从部门审批需求导向转变为业主需求导向，变被动受理审批为主动协调服务，这需要政府部门主动作为，对行政审批事项能取消则取消、能减则减、能合则合、能内部化则内部化（共享），尽最大努力为企业松绑和减负。如项目备案应属于事后监管措施，不能异化为审批事项，不宜作为其他审批事项的前置条件。公共权力部门应主动作为，不能以“目前不具备条件”就举步不前，不能因为自己或部门的权威受挑战或部门利益受调整而拒之门外。

在工作机制方面，建立一家受理、部门联动并限时办结工作机制，力争实现建设单位“只进一扇门”。项目前期阶段，通过“多规合一”平台，将原来需要建设单位分别跑发改、环保、水务、园林等部门办理的各种评价改为一口受理、各部门统筹研究和统一回复。确保建设项目前期条件一次性充分落实，实现与建设单位签订土地出让合同时，同步出具土地预审意见、规划条件、设计方案审查意见（含城市设计要求）、建设用地批准书、建设用地规划许可证等五个规划用地批准文件。项目施工验收阶段，构建施工图联合审查工作机制、项目竣工联合验收机制，实现不动产交易、纳税和登记“一窗口”办理。主动协调各市政公用集团，把原来分散的水、电、气、热及通信等市政公用基础设施接入服务项目集中到政府政务服务大厅，推行“一站式”窗口服务。

在制度方面，精简环节和时间。实施分类管理，不同类型的项目适用不同的审批流程，实现建设项目审批环节和时限应减尽减。直接精简审批前置要件，取消社会投资项目设计和施工招投标和建设单位资金到位证明；明确各项审批申报要件，不再设置兜底条款。在技术方面，深入推进“互联网+”政务服务，实现网上打印施工许可证和在线审批登记。在管理方式方面，转变政府管理方式，放管结合，推行建设单位承诺制和全过程监管相结合，由许可管理向信用管理转变、一批了之向全过程监管转变。

在政策落地方面，落实改革措施“最后一公里”。当前改革措施多且专业性强，力度较大，不少企业甚至包括政府部门一线办事人员，尤其是区级政府部门还不是特别熟悉新流程，甚至存在抵触情绪。不少建设单位和中介机构一边惊喜地享受改革成果，一边表示疑惑、质疑和担心。质疑是否是运动式改革，能否常态化，甚至担心减掉的环节和要件是否会找后账？实践证明，持续深化落实各项改革措施，还需要采取新政解读、网络即时问答等多种形式的配套服务，正面宣传解读新政策和新流程，确保服务对象看得懂、有信心，提升企业和市民的获得感和满意度。

施工许可营商环境改革的政策建议

做好市级审批权限下放的服务保障。如规划国土部门将全市性、跨区域及重大工程之外的建设项目规划用地审批权，下放给各区负责。为确保下放事项能按新流程“下得去、接得住、管得好”，必须加快实现审批模板化、标准化、透明化。加强对一线办事人员尤其是区级政府部门的指导和培训，确保工作人员能理解、会操作，减少一线经办人主观因素，提高工作效率。同时，还应统一各部门下放给各区审批事项标准，避免同一个项目在不同部门办理时分属于市区不同部门。建立市区两级常态化的协商沟通机制，定期研究解决审批改革过程中遇到的各类具体问题。

细化改革措施落地的政策保障。一是深化区域综合评估。以区域评价取代项目评价，减少企业负担。将节能评估、环境影响评价、水影响评价、交通影响评价、地震安全性评价等各种评价尽可能地纳入控制性详细规划编制内容，逐步实现规划层次的“多规合一”，实现“条件之外无条件”。二是实行联合竣工验收“多测合一”。这可以避免多头测绘带来的管理混乱。三是进一步优化审图环节。在明确规定施工图设计强制性标准的前提下，建设单位可以直接持有资质设计单位出具的施工图报审施工许可证。施工过程严格按照施工图开展，并接受相关部门全过程监管和项目竣工后的全面验收。四是细化信用监管措施。加强批后监管，防止一放就乱。严格落实项目参建方各方（包括建设单位、施工单位以及涉及的中介服务机构）的主体责任，经发现存在承诺不兑现或弄虚作假等行为并查实的，纳入市工商局和市经信委企业信用系统。建立完善社会信用联合奖惩机制，采取整改，乃至撤销许可的惩戒；情节严重的，列入严重失信企业名单，加大企业的违规和失信成本。

完善顶层设计的法制保障。推进改革立法，包括修改相关规章和规范性文件。当前，施工许可相关法律法规基本以部门立法为主，各自为政，互为前置，甚至互相矛盾，客观上导致部门之间的推诿或抢权。还有些法规规定不明确，导致对应执行部门遵循行政管理惯性设置审批事项或给审批增设前置要件。这是地方政府担心违法，不敢简化审批前置要件的主要原因之一。北京正在开展《城乡规划条例》修订工作，建议将施工许可营商环境改革成果中的成熟经验纳入《城乡规划条例》修订内容，为下一步施工许可行政审批改革清理障碍和提供保障。

加快推进基础数据库建设。当前，全市各部门均有各自独立的审批系统，由于无法联通和共享各部门的相关数据，不仅影响行政服务效率，且容易产生管理漏洞。从数据方面看，用好技术手段，扎实做好相关基础数据库建设，打造统一、高效、共享的“互联网+”政务服务系统。包括多规合一的空间地理信息服务系统、审批系统、监督管理系统以及勘察设计和施工领域机构、人员管理系统，进一步推进市区联合审批和部门并联审批，实现跨部门、跨层级的数据交换共享和业务协同联动，避免形成信息孤岛。从流程方面看，注重利用互联网的强大功能，通过体制机制改革与现代科技运用深度融合，优化再造科学合理的管理流程，让企业办理便捷化；固化改革成果，让部门办事循着路线走，使改革不走样；促进政务信息共享和扁平化、标准化管理，真正做到一窗受理、一网通办。一切按照北京市营商环境优化工作三年行动计划，不断研究新情况、解决新问题、总结新经验，努力为市场主体优化营商环境，为人民群众提供办事便利。

（作者：陈少琼，北京市规划和国土资源管理委员会法制处处长）