【2018-10】首都转型发展的内在逻辑

【2018-10】首都转型发展的内在逻辑

城市功能变迁与产业演替密切相关,中国特大城市的功能转型均同时伴随着产业结构“腾笼换鸟”的深度调整。改革开放后,我国超大城市产业布局演变历经两个历史阶段。第一个阶段是城市外围产业集聚区规模迅速扩大,以1992年之后大规模的开发区建设为代表。第二个阶段是2004年之后,城市产业空间的大规模开发时期基本结束,代之以中心城区“退二进三”“选择性”更新优化功能布局。这一时期产业结构深度调整促进了城市整体功能转型,产业空间分异也急剧推升了城市发展成本。疏解非首都功能是在第二阶段转型发展进入瓶颈期、传统治理模式已难以应对各种复杂交错的城市问题的关口提出的。北京在这场无经验可循的“大考”中交出了一份亮眼的“疏解”成绩单。但与此同时,大量“散乱污”、一般性制造业、工业大院类企业短期内集中退出,也使城市发展在新旧动能接续、腾退空间使用等层面产生了一系列新问题。如何在对特大城市功能变迁与产业演替的规律性研究中,深刻理解和把握新时代首都转型发展的内在逻辑并凝聚理论共识,是积极应对当前转型困境和防范疏解风险的前置性工作,是下一步疏解方向选择与政策完善找准“定盘星”的关键环节。

站在“四个中心”历史方位,须把握“都”与“城”的辩证关系

从现实情境分析,北京的特殊性体现为一个城市空间同时承载了“都”与“城”两种职能。如何满足和兼容“首都”与“城市”两类不同的要求、表达好“首都元素”与“北京元素”,是落实和体现中央“在首都工作的特殊重要性上要有新认识”这一要求的重要考量。2014年以来,学界在关于“都”与“城”关系的探讨中歧见尚存。张可云教授在2015年《北京非首都功能的内涵、影响机理及其疏解思路》一文中详解了“非首都功能”的内涵,将其理解为“首都属性对城市功能的过度影响”,“疏解非首都功能”实际上就是“排除首都属性对北京城市发展的负面影响”。这本身便隐含了将“国家首都”与“超大城市”二者并置这一基本前提。首都经济贸易大学校长杨开忠在文章《北京“都”与“城”不是两张皮》中指出,“所谓国家首都指的是中央政府所在城市。由此推理,所谓首都功能就是中央政府所在城市的功能,是首都城市功能的全部含义”。他认为“都”即是“城”,“首都功能”即是北京的“城市功能”,二者本为一体、不应割裂。

事实上,这两类观点均能在城市职能理论与城市功能演进理论中寻得证据支持,并不存在学术或知识性错误,都是对首都发展实践的重要注解。这本身蕴含着理论界认识这一问题的逻辑推演。北京作为“城”的历史远比“都”悠久,在“城”之上附加“都”的功能,本身是一个融合、再发展的过程。同时,“都”与“城”本质上是政治功能与经济功能的载体:“城”因“都”而立、因“都”而兴,“都”根植于“城”,又反作用于“城”,两者关系体现了政治与经济关系在空间上的辩证统一。这样的理论争辩有助于在实际工作中廓清模糊认识、明辨疏解方向。

从历史情境分析,北京作为大国首都的重要地位和特殊作用决定了这个城市的发展逻辑。为适应与承载新的政治要求与发展环境,首都城市功能在相对固定的空间地域结构中不断地被“定型”“调整”“转型”。从新中国成立之初提及“由消费城市向生产城市转变”、计划建成“全国的工业中心和经济中心”,到1983年明确提出不再做“经济中心”和“现代化工业基地”、实现“由生产性城市向服务性城市转变”,到2005年以首钢搬迁为标志率先实施转型发展,再到2014年明确“四个中心”战略定位。北京的城市功能在中央文件和历版规划中历经四次重大调整,每个阶段都被赋予了鲜明的时代印记,无疑都是特定条件下政治传统和不同时期战略部署的生动表征。

在民族复兴的历史坐标中循迹启新,能够为未来首都发展提供镜鉴,也是在城市研究中注重历史观表达的体现。实践证明,缺少历史辩证观,历史则可能成为前进的沉重包袱。从某种程度上说,规划的理想和社会现实之间必然是有距离的。回顾既往,人们对北京老城保护的认识,是随着时间推移而日渐深化的。在68年前那场新城建设与老城保护的思想交锋中,“梁陈方案”的出局缘于政权更替之时政治、经济、技术、情感等多方因素的叠加,历史图景十分复杂。以当下的认识苛责前人既无必要更无益处,因为彼时工业化转型是摆脱民族贫弱落后局面的唯一出路,规划的判断、抉择都显得异常沉重和艰难。

这样的矛盾和选择与首都发展建设相伴相生。而今,这种矛盾和选择于“包揽一切的万全中心”向“四个中心”的转变中尘埃落定。这凸显出国家最高决策层对首都发展历史方位的准确把握,既是对以往传统贪求“大而全”城市化模式积弊的反思,更是多年来中央和地方在“都”“城”关系的历史思辨中统一思想、达成共识的成果。

以产业疏解提升为实体内容,须警惕“舍”“得”不当引发高质量发展动力的衰竭

产业变革始终是城市转型的基本动力,伴随主导产业位次更迭,城市自身功能等级逐次提升。传统城市发展理论和新经济地理学都为功能与产业这种互恰关系提供了重要解释。产业疏解提升是非首都功能疏解的实质性内容,科学权衡“舍”与“得”事关首都高质量发展的成效。对宏观趋势有失判断、对“高精尖”着力点把握不当,或重“舍”轻“得”、盲目追求疏解效果致使结构调整与功能升级不同步,都有可能失去未来构建核心竞争力的基础。因此,对政策结果保持清醒认识并作出科学预判十分必要。其一,当前城市转型与经济向新常态过渡形成了时间上的交叠,人口红利弱化、资源环境约束加剧、传统要素边际效益衰退等因素,均导致北京经济增速规律性放缓、保持高速增长的难度加大,产业退出必然会减少产业存量、就业岗位和财政收入。这是导致经济下滑的不稳定因素,对疏解可能带来的影响须做好总体研判。其二,“得”包括新旧动力接续转换、创新源转化为增长源、战略性新兴产业、高精尖项目的引育等,既需要时间也需要空间。若短期内企业退出留下的真空地带难以填补(比如,“腾笼换鸟”政策中一些大中型企业总部外迁引发的“产业空心化”问题”),必然会对潜在经济增长率和增长质量产生影响。缓解结构调整期的阵痛,须给予改革耐心。其三,在政策执行层面,非首都功能疏解是由政府宏观决策发起、需要市场力量配合的城市发展路径转型。这种急转弯、高强度、大范围的整体转型与经济发展“调结构、转方式”同时发轫,内在地决定了对经济增长降速的短期忧虑必然会妨碍产业疏解长期任务的实施,极易顾此失彼、动摇政策决心。克服求增长的急躁情绪,须保持战略定力。

上述三个结构性问题自始至终内嵌于已有的疏解模式中,作为构成当前首都经济基本面的规律性因素而内在地影响甚至主导着城市转型的方向。产业疏解提升中所呈现的问题,无疑都是某一结构性矛盾的关系双方力量博弈的表现形式。

开辟首都转型发展新路径,须注重区域产业链的培育与融合

“新都市主义”理论指出,现代化大城市发展同时存在向心力(交通方便、工业集中、服务设施齐全)和离心力(交通混乱、环境污染、居住条件恶劣)。单中心形态城市发展到一定规模后,离心力会逐渐壮大并伴生“城市病”,通过构建“反磁力中心”克服离心力带来的城市积弊,是学界普遍认同的应对之策。纵观伦敦、巴黎等发达国家城市发展史,无一不是政府借助产业迁移计划或设立新城新区,来应对中心城区人口和功能高度集聚的问题。比如,二战后以计划色彩浓厚的卫星城建设,疏散发展、限制增长为代表的伦敦“新城计划”,至今仍被奉为世界城市规划界的经典案例,其诸多经验做法可供中国方案借鉴。着眼于更广阔的空间谋划首都发展,建设北京城市副中心和雄安新区两个新城,开拓“‘一核’辐射、‘两翼’连通、‘一核’与‘两翼’成整体”的区域发展新格局,是符合特大城市转型发展规律的必然选择。

在《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》“以城市群作为城镇化主体形态”的政策指引下,“多点一城,老城重组”的思路从提出之日,便为打造以首都为核心的世界级城市群明确了操作路径。以城市群为核心的新区规划建设理念在实践中得到发展。雄安新区不同于一般意义上的新区建设,在设立之初就以大区域视角考虑了其在城市群体系中的角色定位——“北京非首都功能疏解集中承载地”,承接“符合高质量发展要求的一些非首都功能”是其首要任务。这决定了它自选址定名之始,便与首都北京之间存在着功能互补、分工合作的紧密联系,避免了过去新区建设中因定位同质、盲目求大导致的功能趋同和重复建设问题。这是一种不同于沿海的内陆开放模式,是突破传统规划理念和运行机制、通过全面改革创新构建新城新区的一次重要实践探索。区域产业链在城市群形成中的驱动作用得到重视。区域产业链是指若干产业环节在区域之间形成具有一定的技术经济关联的产业形态,是城市群内部形成分工与合作紧密联系的基础和桥梁。若产业链错位,极易导致区域城市分而不和、各自为政;若产业链上核心环节缺位,则导致城市群在全球城市体系中的弱力竞争和低质化发展。北京新总规提出“以创新为纽带,促进区域产业链条贯通”。2017年底,京津冀首次联合印制的《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》,是积极发挥创新第一动力作用、由政府打造区域产业链内生合作机制迈进的重要一步。这说明构建“京津冀协同创新共同体”进入实质性推进阶段。产业发展形态一般是低端可散、高端必聚。兼具“高流动”与“高集聚”产业发展特征的区域节点城市,是京津冀产业链中汇聚高端要素的主要空间载体。统筹好“一核”“双城”“两翼”“三轴”“四区”“多节点”,借助升级供需链、培育创新链、完善资金链、整合物流链、发展生态链,促进产业链深度融合,将是京津冀城市群攀升高端城市区位、优化空间分布格局、实现经济生态双赢的必经之路。

站在新时代起点上“从中央角度、从讲政治的高度、从大历史观”统筹谋划首都各项工作的具体践行,是破解首都城市科学发展突出矛盾和深层次问题的唯一出路。

(作者:刁琳琳,北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、中共北京市委党校经济学部副教授 )

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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