【2018-10】纪严于法不等于纪重于法

坚持纪严于法是我们党自十八大以来制度创新的一大成果。习近平总书记在第十八届中央纪律委员会上提出，要“坚持纪严于法、纪在法前”，2018年7月中央政治局会议审议《中国共产党纪律处分条例》时再次强调“纪严于法、纪法协同”，这是对党的十八大以来管党治党经验的自觉坚持，也是我们党对从严治党规律的深化认识。

但在实践中，有人认为《中国共产党纪律处分条例》对违纪对象的最高处分是开除党籍，而我国刑法对涉嫌违法对象的最高处罚是判处死刑，这怎么还能说纪严于法呢？实际上，这是对纪严于法的一种误读，也是推动全面从严治党向纵深发展的一大思想障碍。走出这种误区，消除这种思想障碍，既要准确把握纪严于法的深刻内涵，也要正确认识党纪与国法的区别与联系。

纪严于法的深刻内涵与实践要求

党章规定，中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士。中国共产党人的初心和使命是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。党的性质和宗旨决定了对党员，尤其是党员领导干部的要求高于普通群众，一些普通群众能做的事情，党员不能做。纪严于法指的是在具体行为规范方面纪律严于国家法律，而不是对违纪对象的处分党纪要重于法律规定。

坚持纪严于法，在实践中必须抓早抓小、防微杜渐。抓早，即针对党员干部易发多发问题，突出重点，有的放矢，及早布控，将苗头性、倾向性问题制止在萌芽状态，防止“温水煮青蛙”；抓小，即不能因职务级别低、涉案金额小、性质较轻、影响较小等而对违纪行为放任不查，避免小错酿大祸。抓早抓小就是要坚持惩前毖后、治病救人的原则，防微杜渐，让“红红脸、出出汗”成为常态，党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数，党纪重处分、重大职务调整的成为少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。但是，抓早抓小，实践“四种形态”并不意味着从严治党标准的降低。首先，贯彻落实“四种形态”，始终坚持两点论与重点论相统一。任何层级的组织，任何职务、职级的党员，只要违反党章和其他党内法规，违反国家法律规范和国家政策，违反社会主义道德，都会受到相应的党纪处分。同时，最新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称为《纪律处分条例》）明确规定，在监督执纪中“重点查处党的十八大以来不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，政治问题和经济问题交织的腐败案件，违反中央八项规定精神的问题”。其次，每一种形态的适用情形、操作程序，都以党章、《纪律处分条例》以及其他党内法规为遵循，以事实为依据，充分考虑违纪对象的主观认错态度、一贯表现、是否存在违反政治纪律和政治规矩的问题、是否存在对抗组织审查等，保证“四种形态”在执行中既不出现滥用职权，又不畏手畏脚。再次，是否敢于严格执纪考验着党员领导干部的责任意识和担当精神。实践“四种形态”要求各级党组织和领导干部敢于碰硬较真，敢管敢言，敢于拿起批评与自我批评的武器，对发现的苗头性、倾向性问题，及时谈话诫勉、提醒批评，使管党治党实现由惩治极少数向监督管理大多数转变。

坚持纪严于法，在实践中需要以构建系统完备的党规党纪为基础和前提。党规党纪本身科学、完备与否直接决定着执纪成效。习近平总书记指出，党内法规制度若过于原则、缺乏具体的量化标准；或相互脱节、彼此缺乏衔接；又或者过于笼统、弹性空间大，都无助于遏制反腐败问题。党规党纪配套完备主要体现以下几个方面：一是基础主干中央党内法规制度配套党章这部党内根本的法规制度。基础主干中央党内法规制度主要包括党的领导、党的组织、党的自身建设和党的监督保障四类。这四类基础主干中央党内法规制度都是贯彻落实党章、配套党章的。二是具体党内法规制度配套基础主干中央党内法规制度。基础主干中央党内法规制度主要指准则和条例，在党内法规制度体系中层级较高，原则性强，其贯彻和落实需要具体的法规制度做配套。例如《关于新形势下加强和改进党内政治生活的若干准则》，原则性强，要贯彻落实，需要制定包括容错纠错制度、权力清单制度、领导干部个人重大事项报告制度、领导干部配偶子女从业行为制度等在内的20多项配套制度，最新修订的《纪律处分条例》也在某种程度上是对新准则的细化和补充。三是中央党内法规制度需要地方制定相关的配套法规制度。党的中央组织、各部门制定中央层级党内法规制度后，除中央作出特殊规定外，各省级地方党委应当根据本地实际情况制定相关实施办法或实施细则，以更好地保障中央党内法规制度贯彻落实。在这里，应当避免照搬照抄、为了配套而配套，脱离实际、搞层层加码，擅自突破、打折扣、搞变通等三种错误倾向。

提出纪严于法，反映了我们党对管党治党规律认识的再次深化

改革开放前，管党治党缺乏有效的抓手。中华人民共和国成立后，我们党在管党治党中面临的问题逐步显现，为此中央先后开展了950年整风运动、1951—1952年整党和“三反”运动、1953—1955年“新三反”以及反贪污、反浪费运动、1957—1958年夏整风运动、60年代初期农村“三反”运动和城市“五反”运动等。这些大规模群众运动，在一定程度上解决了当时管党治党面临的突出问题。但是，旧的问题被解决后，或又出现新的问题，或旧的问题以新的形式表现出来，甚至比前一种更加猛烈。此外，在群众运动中，正常工作、生产经常受到冲击，民主和法制建设亦受波及，且群众运动注重事后处罚，忽视事前预防。这表明用大搞群众运动的方式管党治党常常陷于类似原地踏步的低水平重复状态。

在探索执政党建设规律的过程中，我们党逐步认识到制度建设是有效管党治党的根本保障。1980年8月，邓小平等在深刻反思新中国成立以来管党治党的实践后，向全党提出了加强党的制度建设的时代命题。党的十三大又提出在党的建设上“走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。党内法规建设逐步被提上日程，这是我们党管党治党方式的第一次转变，契合了依法治国、建设社会主义法治国家的政治任务。在这一阶段，《关于党内政治生活若干准则》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党内监督条例》等一大批规章制度或重新制定或予以修订，依靠制度管党治党的能力和水平不断提高。

但是，党的十八大以前，我国不同程度地存在纪法不分的问题，党纪处分与刑事处罚的界限较为模糊。一些地方和部门往往采取选择性办案，除情节特别严重、社会影响较大的案件外，对一些违反法律的行为常常给予党纪处分。为解决这一不正常情况，避免党员干部犯更大的错误，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推动全面从严治党的全局出发，提出把纪律和规矩挺在前面、坚持纪严于法，丰富和发展了执政党纪律建设理论，这是我们党管党治党方式的第二次转变。

坚持纪严于法既是对广大党员干部的约束，也是对他们的最大爱护，反映了我们党对管党治党规律认识的再次深化，体现了中国特色社会主义新时代党管党治党理念的新变化。这就是制定党规党纪，不是为了简单地进行管理和约束，而是要实现管理与保护相结合、监督与激励相结合，形成既有统一意志又生动活泼的政治局面。这一管党治党理念，在实践中具体体现为，在严格要求党员干部认真履行相应职责的基础上，在工作中给予支持帮助、在心理上给予人文关怀、在生活待遇方面予以保障、在政治发展上给予激励。正如习近平总书记在党的十九大报告中强调的，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”。

理解纪严于法不等于纪重于法，需要准确把握党纪与国法的区别与联系

党规党纪是由党的特定层级的组织制定的规范党的各级组织和全体党员行为的规章制度；国家法律是由国家立法机关制定的、由政权机关保障执行的行为规则。前者是每一名党员应坚守的底线，后者是每一公民应坚守的底线。一方面，任何党组织和党员决不能站在法律的底线边沿，因此党规党纪在内容规定上严于国家法律；另一方面，党规党纪和国家法律都是党组织和党员应当遵守的规矩，任何党组织和党员必须同时守住党的纪律底线和国家法律底线，而守住党纪底线有助于坚守法律底线。这是党规党纪与国家法律间的第一层关系。

与国家法律相比，党规党纪除发挥约束和规范功能外，更具有使命引领的功能。习近平总书记强调，加强纪律建设要“坚持使命引领和问题导向相结合”。坚持问题导向，通过明确规定不能为的行为，为广大党员干部设置了底线；突出使命引领，就是通过突出党的初心、宗旨、理想等，为广大党员干部树立不断追求的“高线”。只有严守党的纪律底线，崇高的理想才能守得住；只有不断追求“高线”，才能让更少的人站在纪律底线的边缘，统一于规范党的各级组织和全体党员活动、行为的全过程。这是党规党纪与国家法律间的第二层关系。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。在党的领导下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中，应适时依据法定程序将人民群众认同、运行成熟稳定的党内法规制度上升为国家法律法规，以国家法律的形式保障党员干部依规行使权力，认真履行职责。在这个过程中，一方面有利于实现纪律和法律有效衔接，另一方面充分展现了中国共产党在推进国家治理体系和治理能力现代化中的政治智慧和政治担当。这是党规党纪与国家法律间的第三层关系。

从本质上看，党规党纪和国家法律具有统一性，都是人民意志的集中体现。宪法规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位组织都必须遵守宪法和法律”；党章也明确指出“党必须在宪法和法律的范围内活动”。因此，党规党纪在基本原则上不能与国家法律相冲突，这是党规党纪与国家法律间的第四层关系。

避免对纪严于法的误读，基础是认真学习党规党纪

深化对纪严于法的认识，广大党员干部应当不断增强党内法规制度意识。在这个过程中，认真而有效的学习是基础。学习党规党纪，层次有三：一是学习党规党纪基本条文、基本内容，这是基础。只有学深、读懂、悟透，才能使铁的纪律真正转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循。任何“水过地皮湿”式的学，必然会导致学不透，学不透必然导致不会用。二是把同类党规党纪结合在一起学，这是关键。任何一部党规党纪必然要与其他党规党纪相联系，任何一部党规党纪的运行必然需要其他党规党纪做支撑。因此，学习某项党规党纪必须与其他党规党纪相结合。同时，任何党规党纪都是为了贯彻落实党章、维护党章权威，学习某项党规党纪必须结合党章，以党章为根本遵循。在触类旁通式的学习中深化对党章的认识，在提高对党章认识的基础上加深对党规党纪的理解。三是学习党规党纪的理念，这是核心。任何一部党规党纪都有贯彻始终的理念，这是党规党纪的“魂”。党的十八大以来，重视党规党纪的理念是我们党加强纪律建设的一个突出特点。学习党规党纪的理念，一方面有利于深化对党规党纪条文本身的认识和了解；另一方面有利于克服条文本身的不彻底性和不周严性。学习党规党纪的理念，能够克服条文内容对问题规定的局限性。学习党规党纪是一项系统的长期工程，目的不是学习本身，而是要让每位党员都把党章党规党纪刻印在心上。

（本文是国家社科基金项目“中国共产党党内监督功能的历史演变及其规律研究（17CDJ007）”、北京社科基金项目“提高党内法规的执行力问题研究”（17JDKDB007）的阶段性成果)

[参考文献]

[1]习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[2]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]中共中央文献研究室.《十三大以来重要文献选编》（上）[M].北京：中央文献出版社，1991.

（作者简介：杨云成，中共北京市委党校中国特色社会主义理论体系研究中心研究员、北京党建研究基地研究员）

[中图分类号] D616；D920.1 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2018）10-0060-04