【2019-02】中国法治发展的伟大进程

[中图分类号] D619[文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2019）02-0018-06

党的十一届三中全会开启了中国改革开放的伟大进程，同时也开启了中国法治发展的伟大进程。40年的改革开放，一直伴随着法治的发展与进步，改革开放营造了法治生长发展所需的适宜环境，不断产生和形成对法治的巨大需求；而法治则适应改革开放的需求，不断地为之提供规范和指引，促进和保障改革开放沿着正确的方向不断前行。

改革开放40年来，中国法治的发展经历了三大阶段。第一阶段：从停滞不前到逐步恢复法制的转变；第二阶段：从重视依法办事，加强法制到推进法治，建设法治国家的转变；第三阶段：从确定法治为治国方略到以法治为治国方式，全面推进依法治国的阶段。需要说明的是，本文所说的三个阶段、三大“转变”，是指中国法治发展自身的进步，而非指对法治发达国家的全面超越；是既有前行，但在某些时候也有后退的进步；是永远在路上的前行和进步，而非设定“法治建成”日期、到此日期不再前行的进步。

第一阶段： 从停滞不前到逐步恢复法制的转变

从新中国成立到20世纪50年代中期，我们党和国家重视法制，不仅制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和之后的正式根本大法《中华人民共和国宪法》，还制定了各种国家机关组织法和各种行政管理法规。虽然整个国家公权力主要仍是依党的政策运作，但法制在国家管理中仍起到了一定作用。但到20世纪50年代中期以后，由于我们对社会主要矛盾认识出现偏差，背离了党的八大对社会主要矛盾的正确认识定位，政治上阶级斗争扩大化的“左”的错误一步步发展，在治国理政上坚持“以阶级斗争为纲”。从那时到1978年党的十一届三中全会召开前，中国法制建设停滞不前。在总结教训的基础上，邓小平同志认为，只有法制才是具有稳定性和长期性的治国理政方式。因此，他在中央工作会议上提出，“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。

正是根据邓小平同志和当时中央其他领导同志的意见，党的十一届三中全会作出了停止使用“以阶级斗争为纲”的口号和依靠政治运动执政的治国理政方式，提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”和健全民主、加强法制的重大决策。党的十一届三中全会公报上有一段最精准、最深刻反映当时这一转变，而且对至今依法治国仍有重大现实指导意义的精彩论述：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究……应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”

自党的十一届三中全会始，我们党和国家的工作重心开始转变到经济建设上来。与之相适应，治国理政的方式也开始转变，通过逐步完善民主法制，以政策和法制共同治理国家。党的十一届三中全会后仅仅半年，1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议仅一次人代会即通过7部法律：《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国中外合资经营企业法》。党的十一届三中全会后，1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议更是通过了反映现代民主和法治精神的现行宪法，确立了现代法治的基本原则（尽管当时在文字表述上仍称“法制”而未称“法治”）：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。

1984年，彭真同志在与新闻界人士进行座谈时指出，今后国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。可见，当时中央领导同志对法制的要求是“逐步过渡”而非一步到位，是既靠政策，也靠法制，既依政策办事，也依法办事。这种向法制的“逐步过渡”是由当时国家整个政治、经济、社会和人大立法的条件决定的。就人大立法而言，当时全国人大和人大常委会每年立法不到10部，而各个领域依法办事所需要的法律则是大量的。整个国民和公职人员的法制意识和法律素质也远远适应不了全面实行法制的要求，从而在中国法制发展的第一阶段，虽然党中央提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，但真正要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究还只能“逐步过渡”。

第二阶段：从重视依法办事，加强法制到推进法治，建设法治国家的跨越

20世纪90年代，中国的国家管理初步完成了向健全民主法制，以法制作为治国理政辅助方式的转变。1997年，党的十五大报告鲜明地提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。” 1999年3月15日，第九届全国人大第二次会议通过宪法修正案，“法治”正式入宪。宪法第五条增加一款，作为该条第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

在20世纪80年代后期和90年代前期，“法治”入宪前后的十多年，一系列规范国家治理和行政管理的法律、法规陆续出台。例如，新中国第一次确立“民告官”制度的《行政诉讼法》、第一次确立国家赔偿责任的《国家赔偿法》、第一次确立国家行政权运作的基本规则和正当法律程序的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等体现依法治国要求的一大批法律，都是在这个时期制定和实施的。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标和要求。1999年至2014年，最高人民法院连续发布了四个《五年改革纲要》，最高人民检察院先后发布了两个《三年改革实施意见》，通过全面改革体制、机制和相关的制度，确保司法公正、司法效率和司法权威。这些无疑都是建设法治国家的重要举措。

对于中国推进依法治国，建设法治国家的第二阶段的目标，党的十七大报告中有一段比较全面的论述：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法。深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。

第三阶段：从确定法治为治国方略到全面推进依法治国的转变

2012年11月8日，党的十八大召开开启了建设中国特色社会主义的新时代。自此，中国法治发展进入第三阶段：全面依法治国的阶段。党的十八大报告正式提出“法治是治国理政的基本方式”。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。”这样，中国法治建设第二阶段确定的以法治为治国基本方略即发展到新时代的以法治为治国理政基本方式，实现法治从战略目标到全面推进、全面实施的转变。

新时代中国特色社会主义法治相对于前两个阶段的法治，具有以下七个方面的特色：

更加重视党对法治的领导，更加重视党在宪法和法律范围内活动。党的十八届四中全会以来，以习近平同志为核心的党中央反复强调：社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，党必须在宪法和法律范围内活动。关于“社会主义法治必须坚持党的领导”的理由和根据，党的十八届四中全会决定将之概括为四个方面：其一，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。其二，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。其三，我国宪法明确确立了中国共产党的领导地位。其四，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。关于“党的领导必须依靠社会主义法治，党必须在宪法和法律范围内活动” 的理由和根据，法学界将之概括为五个方面：其一，中国共产党是执政党，直接行使一定国家公权力。在治理现代化的条件下，执政和行使国家公权力必须以法治为基础。其二，中国共产党是带领人民实行人民民主，并在党的内部实行党内民主的党。人民民主和党内民主都必须以法治为保障。其三，中国共产党是不断推进国家改革开放，以实现中华民族复兴中国梦的伟大事业的党。这一伟大事业必须在法治的指导和指引下进行。其四，中国共产党是坚持政治文明，坚决反对腐败，反对滥用权力的党。反腐败和扼制滥用权力都必须以法治作为基本手段和基本路径。其五，多年执政经验证明，党依靠法治执政，依靠法治领导，国家发展就快，人民幸福感、获得感就增强，否则，国家发展就停滞不前，人民的权益就受到侵犯。

更加重视保护公民的合法权益，更重视保障人权。党的十八大以后，党和国家采取了一系列有效措施，加强人权保障，加强对公民合法权益的保护。如第十二届全国人大常委会第六次会议作出关于废止劳动教养制度的决定；人民法院自党的十八大以来纠正多起重大冤错案件，彰显了新时代中国法治对人权的特别保障和重视。

更加重视控制公权力，把权力关进制度的笼子里。党的十八大以来，中共中央和中纪委发布了一系列党内法规，建立严格的权力监督制约机制（如政务公开制度、决策程序制度、问责制度等），限制各级党政干部，特别是高级领导干部滥用权力。

更重视民主立法和科学立法。习近平总书记曾引用北宋王安石的“善法”说：“立善法于天下， 则天下治；立善法于一国，则一国治。”作为治国理政基本方式的现代法治，不是简单的有法可依、有法必依，而是有善法、良法可依，通过善法、良法达到善治。而要创建善法、良法，则必须推进科学立法和民主立法，在立法过程中坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和立法机关的审慎审议。第十二届全国人大第三次会议通过新修正的《立法法》专门就保障和促进民主立法、科学立法作出了一系列规定。如规定人大常委会审议法律案应通过多种形式征求全国人大代表的意见；法律委员会有关的专门委员会和常委会工作机构应就立法草案举行立法听证会，听取有关基层、群体代表、部门、人民团体、专家和社会各方面的意见；行政法规在起草过程中，应通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见等。此外，《立法法》还创设了对立法的可行性评价和立法前评估程序制度、立法后评估程序制度等。

更加重视法治政府建设。2015年，中共中央和国务院专门发布《法治政府建设实施纲要》，详细规定了法治政府建设的总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体措施，如完善依法行政制度体系、全面推进依法行政，强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。作为治国理政基本方式的现代法治，特别要求各级行政机关坚持严格规范公正文明执法。严格规范公正文明执法不是简单的要求执法者执法必严、违法必究，而且要求执法者规范执法，即严格依法定方式和正当法律程序执法；公正执法，做到执法不徇私，不歧视，平等对待行政相对人；文明执法，尊重行政相对人人格尊严，严禁暴力执法和野蛮执法。党的十九大报告进一步要求加大法治政府建设力度：改革行政管理体制，完善行政组织法，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

更加重视促进公正司法。党的十八届四中全会决定指出，公正是法治的生命线，而司法公正对整个社会公正具有重要的引领作用。党的十八大以来，我国为保证和推进司法公正推出了一系列重要的改革措施。如改革司法管理体制，探索设立跨行政区域的人民法院和人民检察院，避免司法机关办案受到本行政区域政府和有关部门的干预；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责；最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度；推进以审判为中心的诉讼制度改革；构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开；健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度；依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师等。

更加重视反腐败和廉政建设。党的十八大以来，中国反腐败力度空前加大，惩治反腐、教育反腐、法治反腐、制度反腐全面推进。反腐败坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移打虎（如5年共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人）、拍蝇（5年共立案审查县处级干部6.3万人，处分基层党员干部27.8万人）、猎狐（5年共追回外逃人员3453名，“百名红通人员”48人落网），不敢腐的目标初步实现；不能腐的笼子（如政务公开制度、“八不准”制度、巡视制度、领导干部向组织报告家庭财产及个人事项制度、定期述职述廉制度等）越扎越牢；不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。

为了扩大和深化反腐败斗争的成果，推进法治建设，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要推进反腐败国家立法，继续坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团；要在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题的力度；要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子；要深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；要制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段；要把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。总之，要通过所有这些措施，全面建立和形成新时代中国特色社会主义法治反腐的体制和机制。

党的十九大报告有两个论断很好地表述了我们党今天对法治高度深刻的理论认识。第一个论断是：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。这个论断将全面依法治国与中国特色社会主义的本质联系起来，即坚持中国特色社会主义就必须坚持全面依法治国，否定全面依法治国就是否定中国特色社会主义。第二个论断是：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。这个论断将全面依法治国与推进国家治理现代化联系起来，即要通过推进国家治理的深刻革命来推进全面依法治国（国家治理现代化的最重要内容之一），因为没有全面依法治国就没有国家治理现代化。我们党对依法治国高度深刻的理论认识不仅是我们今天全面推进依法治国的动力之源，而且将是我们在推进中国特色社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴的整个历史进程中，永远坚定不移地建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会的动力之源。

[参考文献]

[1]三中全会以来重要文献选编[M].北京：人民出版社，1982.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[3]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[4]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

（作者简介：姜明安，北京大学法学院教授、教育部人文社会科学重点研究基地——北京大学宪法与行政法研究中心主任、中国行政法学研究会副会长、中国警察法学研究会副会长）