全面深化农村集体产权制度改革的实践与探索（2）

（二）集体经营性建设用地入市试点

1.主要成效

党的十八大以来，关于集体经营性建设用地入市的文件非常多，在2014年部署了集体经营性建设用地入市试点之后，我们在33个试点地区做了大量的探索，主要是围绕五个方面进行。

第一，探索入市主体。在集体经营性建设用地入市中，究竟谁作为入市主体，在这个方面也做了很多探索。目前来看，入市主体主要有三种：一是乡（镇），二是村，三是村民小组。各个试点地区也根据自身情况进行了探索。比如，北京市大兴区率先以镇为单位建立了一个联营公司，由这个联营公司来推动集体经营性建设用地入市，这是大兴的模式。上海市松江区探索了镇、村两级联合社作为入市主体，辽宁省海城市探索了村民委员会或村民小组委托村委会作为入市主体。

第二，探索入市途径和范围。根据各个试点地区情况来看，探索入市的途径和范围现在大概主要有三种方式，一是探索农村集体经营性建设用地就地入市。二是探索村庄内零星、分散的集体经营性建设用地异地调整入市。三是探索城中村集体建设用地整治后入市。这三种入市途径中，异地调整入市涉及的利益最为复杂，因此异地调整入市现在做成功的案例还不是特别多。

第三，探索完善市场交易规则和服务监管制度。集体经营性建设用地入市交易规则和监管制度应该如何建立？对于这一点，很多地方都做了探索。比如，海南省文昌市专门出台《文昌市农村集体经营性建设用地入市交易规则》，对交易平台、主管部门、交易方式、违约责任等作了详细规定。再比如四川省泸县也对交易平台、交易流程作了具体规定。作为全国农村集体经营性建设用地入市改革试点之一，浙江省德清县则引入“第三方机构服务”机制，培育一批集体经营性建设用地调查、测绘、评估、交易代理等中介机构。所以，各个地方的探索是不太一样的。

第四，探索完善集体经营性建设用地使用权权能。农村集体经营性建设用地究竟有哪些权能？很多专家学者指出，农村土地制度改革的核心就是“还权赋能”，也就是哪些权要还给农村，哪些权要还给农民，哪些能赋到权利上面。我们在集体经营性建设用地入市的试点过程中也做了一些探索，包括在经营性建设用地出让、租赁、作价出资（入股）和转让、出租、抵押等权能上都做了试点。

第五，探索入市土地增值收益分配机制。集体经营性建设用地入市后如何分配土地收益，这也是一个很重要的问题。当然，这个问题也很复杂，究竟是按照用途来分，按照区位来分，还是按照规划来分，这些都值得进一步讨论，大家可以集合全社会的智慧来研究究竟哪一种方案更好。

2.《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》与此相关的主要内容

修正案（草案）将33个试点地区中有共识的部分及时纳入了法律范畴，如集体经营性建设用地入市、入市的条件、入市的权能、违约责任等，并作出了具体规定。但是，在集体经营性建设用地入市的过程中存在的某些具有争议性的问题，我们并没有纳入到里面来。比如说，究竟以谁作为入市的主体、入市的途径、分配土地增值收益的方式等。中国不同地区农村内部的社会关系和结构存在很大差异，我们用一个模式去套用可能会造成诸多问题。

（三）宅基地制度改革试点

1.总体进展

在这部分大家要关注的一个重要文件就是2018年中央一号文件，为宅基地制度改革试点划定好了前进方向。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。我们注意到2018年中央一号文件中用了一个词叫“探索”，修正案(草案)也没有将宅基地“三权分置”纳入其中。

2.主要成效

宅基地制度改革主要从四个方面进行了探索。

第一，探索有偿使用。宅基地中究竟哪些应该纳入有偿使用的范畴？这在33个试点地区的情况也不太一致。根据相关试点地区的经验，农村宅基地有偿使用主要包括超占宅基地有偿使用、新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置这三种方式。第一个是超占的宅基地，不管是以前还是现在的宅基地，只要超占就要交钱，不超占不交钱。第二是新增宅基地，只要你是新增的不管超没超都要交土地使用费。还有就是宅基地市场配置，好的位置大家都愿意，但是谁拿出的费用高可能这个位置就给谁。

第二，探索有偿退出。各试点地区结合易地移民扶贫搬迁、城乡建设用地增减挂钩项目、农村危旧房改造等平台，整合涉农资金、民间投资和宅基地有偿使用费，将其作为宅基地退出的回购资本，积极开展宅基地自愿有偿退出试点。比如，有些农民已经转移到城市之后，要把农村宅基地退出来，我们给他一定补偿，但是从各个地方的试点情况来看，对于宅基地有偿退出的补偿标准是不一致的。

第三，探索优化审批流程。农村宅基地审批流程大概有哪些？究竟要哪一级来审批？各个试点地方也做了一些探索。这次修正案(草案)》里面也把它纳入进来了，大家达成一致意见，结合上级政府向下级政府尤其是基层政府放权的要求，宅基地审批的流程以及审批的政府层级也在下放，大多数城乡宅基地审批权力已经下放到乡镇人民政府，不像以前都要县以上的人民政府审批，这个是不一样的。如浙江义乌按照“户申请、村审查、镇（乡）审批”的流程，完善了宅基地审批制度，明确了村（居）、镇街和职能部门职责分工。

第四，探索抵押贷款。结合国家六部委印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，各试点地区都积极开展农民住房财产权抵押试点，探索宅基地财产权益的实现方式和路径。四川省郫都区和浙江义乌都做了很好的探索。特别是义乌，截至2017年底，义乌本地24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，贷款余额30.30亿元，占全国试点地区总量的三分之一以上。四川省郫都区则设立了郫都区农村产权抵押融资风险基金，实行“专户存储、专账管理，封闭运行”。这是值得其他地方借鉴的。

3.《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》与此相关的主要内容

修正案(草案)规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。大家知道，以前农村“三块地”都是由国土资源部来管，但是这次宅基地的主管部门定为了农业农村部，这也是在调整优化政府机构职能。

实际上，涉及有偿退出的问题可能比较复杂。很多农村没有集体经济，这样一来有偿退出就会面临很多问题，主要是资金从哪里来的问题。如果一个地方的宅基地流转比较活跃，这样就有宅基地有偿使用费用。但是如果一个地方是人口净流出地，宅基地流转并不是很活跃，农村宅基地的使用费也不太多，而当农民自愿退出时需要补偿的费用还比较多，这就可能出现一些问题。因此，在试点过程中各个地方反映最大的问题就是有偿退出资金如何筹措。

二、深化农村集体产权制度改革

讲农村集体产权制度改革，我们要结合2016年发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，会对这个问题有更加深入的了解。

（一）基本概况

第一，十八大以来党和政府文件的有关规定。党的十八大以来，关于农村集体产权制度改革的文件非常多，我们每一次农村产权制度改革也都会提出一些原则性要求。党的十九大报告进一步指出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。经过40多年的改革开放，很多地方尤其是在一些基层政府，对当前发展集体经济的认识已经有些模糊了，所以十九大报告里面专门讲到了这个问题，壮大集体经济，这需要引起各个方面的重视。

第二，全国集体经济组织资产状况。截至2017年上半年，全国农村集体经济组织账面资产总额(不含西藏)2.86万亿元，村均493.6万元。其中，东部地区资产总额2.16万亿元，占75.5%，村均929.5万元。由此可见，农村集体资产绝大部分集中在东部地区。目前，全国仍有50%以上的农村没有集体经营性收入。同时，尽管有些农村有集体经济组织，但是集体经营性收入很低，不足10万元的村大概有18.7万个，占总数的31.72%。对于集体经营性收入不足10万元的村而言，如果“政经分开”，可能就会增加管理成本。为什么说集体经营性建设用地入市复杂？这与实际情况是有一些关系的。

第三，地方探索实践。在农村集体产权制度改革方面，各地方也做了很多探索。比如，北京市海淀区农村集体资产规模庞大，增长迅猛，玉渊潭、四季青等集体经济组织已发展成为较大的集团规模。再比如，广东、浙江、江苏等地的集体经济组织发展得比较好。

第四，基本概念辨析。这里面有几个概念要理解一下，一是农村集体产权制度改革究竟涉及到什么内容。从政府出台的文件来看，农村产权制度改革有宽和窄两方面的内涵，有的时候我们讲农村集体产权制度改革可能包括农村的土地确权，林权，国有林区林场等，但有时候讲农村集体产权制度改革仅仅是包括股份合作社。二是农村集体经济组织产权制度改革和农村股份制改革有差异，三是农民专业合作社与公司制企业也存在区别。

第五，基本要求。2016年发布的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对农村集体产权制度改革有一些要求：一是坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；二是坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。这是农村集体产权制度改革的两个最基本的要求。此外，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》还提出，要深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。