全面深化农村集体产权制度改革的实践与探索（3）

（二）主要内容

2016年发布的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》内容比较多，我从五个方面介绍一下农村集体产权制度改革的主要内容。

第一，确认农村集体经济组织成员身份。哪些是农村集体经济组织成员？在这个问题上应该说一直是有争议的，有些地方以户籍为标准，你的户籍在这个地方就是属于农村集体经济组织成员。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》在确认农村集体经济组织成员身份上指出，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。同时，我们也要做好重点群体的身份认定，比如村民、婚嫁妇女、新生人口、现役军人、大中专学生和服刑人员等。

第二，有序推进经营性资产股份合作制改革。有序推进经营性资产股份合作制改革涉及了五个方面的问题。

其一，完成确权登记。到目前为止，集体林地确权和集体土地所有权确权登记已经基本完成，但是集体经营性建设用地的历史遗留问题比较多，我们在确权过程中也出现了一些问题。比如，以前农村很多地方用的是习惯亩，习惯亩什么意思呢？它是按照粮食产量来划分的，就是产多少石粮食才称为一亩地，因为有的土地比较贫瘠，可能要有很大面积才能产出几石粮食，而有的地方土壤非常肥沃，可能仅需要很少量的地就可以产几石粮食。实际上，我们现在所谓的确权登记使用的则是标准亩，一亩等于666.67平方米。这就出现了习惯亩和标准亩面积不一致的问题。以前的时候可能就是一亩地，但是这次一丈量可能有1.5亩地，这个问题也是很重要的，在确权征地的程度中也有争议，很多地方有比较好的做法可以值得借鉴。

其二，推进清资核产。哪些资产是集体的，哪些不是，这也是农村集体产权制度改革过程中的一项重要工作。

其三，探索股权设置。股权设置也是很复杂的问题，因为很多地方根据年龄段不一样，设置的股权不太一样，还有包括股权能否继承、流转，股权设置以后还能否改变，要不要设立集体股，等等。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”

其四，构建集体资产运行新机制。主要包括两个方面，一个是政经分离，可以在集体经济组织和集体经济实力比较强的地方推进；另一个是资产土地的分离，有不同的合作社经营，农村集体资产量化确权到户。

其五，完善收益分配制度。收益分配制度的核心有两个，第一个是土地增值收益调节基金，就是农村“三块地”改革的时候土地增值收益如何分配。第二个是集体和农户收益分配，农村集体产权制度改革过程中这个集体究竟要留多少，农户究竟要有多少，这也是一个很复杂的问题。

第三，赋予农民集体资产股份权能。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。其中，有偿退出包括两种方式，第一种是在本集体内部转让，第二种是由本集体赎回。意思就是股权交易的时候只能是封闭运行，不得突破本集体经济组织的范围，要不就卖给集体经济组织个人，要不就卖给这个集体经济组织。另外，股权应该还是有一定的继承权的。我们调研的时候发现，有些地方在推进集体资产股份权能的时候没有继承权，如果说这一家人当中，他的父亲在这里并占有股权，而父亲去世之后股权就被收回来了，但是我要说的是文件中是赋予了股权继承权的，这个要引起大家的重视。

第四，发挥农村集体经济组织功能作用。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》首次明确了农村集体经济组织市场主体地位，赋予农村集体经济组织法人资格。同时，对农村集体经济组织功能作用有一个明确，农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书。

第五，多种形式发展集体经济。这都包括哪些形式？第一种是集体经济组织自行经营，在东部沿海地区很多是通过股份合作社的方式自行经营；第二种是经营权对外流转，这就是我们讲的农村土地实行“三权分置”，即形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。文件里面提到的建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，这个产权主要就是经营权。还有其它方式，比如说我们现在讲的“企业+公司+农户”的方式，这也是发展集体经济的一种方式。

三、典型案例

下面我们分享两个案例。第一个是广东南海案例，第二个是贵州六盘水案例。这两个案例一个是对我们集体经济比较发达，区域经济也比较发达的地方有借鉴意义，另一个是对我们欠发达地区，就是现在处于脱贫攻坚主战场的这些地方有重要的借鉴意义。这两个地方在推进农村“三块地”改革和深化农村集体产权制度改革方面取得了很好的成效。

（一）广东南海案例

1.南海区股份合作社形成的背景。第一，主要和改革开放初期当地民营经济快速发展有关系。南海这个地方耕地资源少，经济发展初期占用耕地资源比较多，承包地调整相对比较频繁。第二，南海广泛采取“桑基鱼塘”的生产方式，在基上种桑、塘下养鱼，基塘是一个基本的生产作业单元，不可分割。为什么这个地方的集体经济比较发达，这和当地的自然条件有关。第三，政府采取的“蓄水养鱼”、“养鸡下蛋”的生财方针，有利于鼓励农村利用集体建设用地发展经济。

2.南海区股份合作社发展历程。应该说南海的集体产权制度改革是走在全国前列的，1987年，南海被国务院确定为全国农村改革试验区，1992年，南海在罗村下柏开始进行以土地为中心的农村股份合作制试验，1993年，佛山市制定实施了《关于推行农村股份合作制的意见》，引导农村股份合作制在全市推开。2006年开始推行“土地折价、优化股权、出资购股、动态管理”的规定，它的股权设置也是不断变化的。2015年，正式在全区推进“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式。2017年，南海区完成股份权能改革试点工作，赋予了农民对集体资产的占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权和担保权。2018年，南海区完成集体经济组织股权确权登记颁证工作的市级验收。

3.南海股份合作社发展中重大问题。南海的农村集体产权制度改革对壮大集体经济，提高老百姓的生活水平应该是发挥了很大作用的。我们2006年给南海做研究时得到的数据是，当时整个南海区集体经济组织的收入大概有32.5亿。我们讲股权设置要不要设置集体股，它里面就有集体股。集体股主要用在哪些方面？有一些行政支出，比如说村子的行政办公用费，干部工作人员的工资，其他行政的支出。还有一些涉农方面的支出，比如说教育、卫生、治安、道路建设、保险、社会保障支出都是由村集体负责。集体股是取之于民用之于民，除了行政办公之外剩下的都是村民的福利。这就是为什么我们十九大报告里面强调要壮大集体经济，如果你有集体的收入的话，可能对我们道路的维护，对农村生态的整治，以及社会保险和社会救助，都会发挥很重要的作用。

4.南海“三旧”改造。“三旧”改造从2007年开始，在理论界称为“第二次土改”，确实是在农村集体产权制度改革方面有很多创新。主要体现在以下几个方面：第一是违法用地处理，我们现在在推进农村“三块地”改革的过程中发现了很多问题，这个问题就是农村里面的“三块地”违法用地比较多，这个违法用地因为在不同的历史交易段，产生的原因可能是不一样的，这个问题是需要处理的。比如在1986年以前，国家土地管理局未成立，《土地管理法》颁布之前，我们当时政府鼓励创办社会企业，很多的集体企业或者是集体建设用地就是在这段期间产生，但那时候没有明确要办什么手续，由哪个部门管，所以这部分违法用地。还有在1997年以前，这个阶段尽管有法律规定，但我们实际上对土地的管理也并不是很严格，造成了很多灰色土地市场。1998年我们对耕地实行特殊保护后，也因此产生了一些违法用地。这个问题也是需要去解决的，当时南海就是分成了不同时代来处理这些用地，因为它属于特定历史阶段的产物，所以让这些地办了手续合法化之后，真正进入市场。第二是出让方式的创新。我们在推进“三旧”改造的过程中，为了保障农民的权益，很多农村的集体经营性建设用地变为了国有，农村现在使用这些地依然可以用划拨的方式划拨给你。第三是土地收益合理分配，土地收益绝大部分向我们农村集体经济组织倾斜。第四是土地一二级市场的联动。如果说集体经营性建设用地入市，房屋的拆迁和后面的开发可以委托一个公司来做，这样能够调动社会资本进入到土地一级市场的开发，促进土地一二级市场联动。

（二）贵州六盘水案例

再讲一个贵州六盘水农村“三变”改革的典型案例。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，贵州六盘水市“三变”改革被纳入其中，对其所取得的成效作出了肯定。

1.主要背景。一个很重要的背景就是贵州脱贫攻坚任务繁重的城市,所辖4个县(特区、区)中,有3个国家扶贫开发重点县,有68个贫困乡镇、615个贫困村。截至2015年末,尚有贫困人口41.65万人,贫困发生率为15.67%。这个应该说是远远高于中国当时在2015年的贫困发生率3%左右，所以这个地方如何脱贫？这是一个非常关键的问题。

2.主要做法。当时贵州推出了“三变”改革，农村资源变资产、资金变股金、农民变股东，通过这种方式激活了农村自然资源、存量资产、人力资本，让村集体、农民、经营主体“三位一体”、“联产联业”、“联股联心”，促进了农业产业增效、农民生活增收、农村生态增值。现在全国各地都在推出“三变”改革，其核心就是对农村土地制度改革，农村集体产权制度改革的灵活运用，这不是单一的改革，而是综合配套式改革，激活了农村的存量资产，释放了农村的改革红利。

3.主要成效。应该说贵州“三变”改革的成效还是很显著的，从2017年来看，六盘水市撬动村级集体资金1.25亿元,农民分散资金4.28亿元、社会资金45.71亿元入股，全市共减少贫困人口55.87万人，让农民有了财产性的收益。我们农民收入分为工资性、家庭经营性、财产性、转移性四个方面的收入，“三变”改革的重点就是增加农民经营性收入和财产性收入。特别是现在全国经济下行压力比较大的情况下，贵州六盘水通过“三变”改革激活了农村资产，提高农民经营性收入和财产性收入，使农民脱贫致富。如六盘水市钟山区的大河堡·凉都花海景区，将生态农业观光与乡村休闲旅游完美融合。据统计，2017年贵州省级试点村中已有141.84万农民入股成为股东,共有983个经营主体参与“三变”改革,投入资金9.3亿元,撬动社会资金60亿元,共同推进特色产业发展。“三变”改革的重要意义不在于是把所谓的政策综合运用，而是在于综合运用政策让老百姓获得收益，同时又撬动社会资本。

以上是我对2019年政府工作报告中有关全面深化农村改革内容的理解。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：于慧）