积极推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型（2）

二、必须准确把握中国特色社会主义制度更加成熟更加定型的目标和方向

任何制度，都有一个从建立、发展、完善、成熟到定型的过程，成熟是定型的前提和基础。任何制度都有自身的特点和发展变革的目标方向。实现中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，必须坚持正确的目标和方向。

第一，进一步完善党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合的制度体系。我国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是中国特色社会主义制度的主体，也是中国特色社会主义制度更加成熟更加定型的核心。最根本是坚持党的领导。执政党要支持人民当家作主，领导人民治理国家。执政党要依法治国，依宪治国。党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。这方面，我们的基本制度是好的，但要坚持好、发挥好党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持好、发挥好党依法治国基本方略和依法执政基本方式，一些具体制度和体制机制还有待于进一步成熟定型。

我们要使党的主张通过法定程序成为国家意志的制度更加成熟更加定型。从根本上说，这个“法定程序”就是人民代表大会审议通过。党的意志，包括对国家长期发展规划和五年计划的建议和国家治理的重大决策，只有通过人民代表大会审议、正式做出决定，才能变为国家的方针政策加以贯彻执行。国家长远发展规划和五年计划，已明确要由人民代表大会审议通过才能付诸实施，并已形成成熟定型的制度和操作程序，真正做到法制化、法定化。关于重大决策，到底哪些需要通过法定程序，即由人民代表大会审议通过，哪些要由人大常委会审议通过，如需要，又遵循怎样的规章、依照怎样的法定程序进行，都有必要形成更加成熟更加定型的具体制度。这里明显涉及党、政府和人大的地位、作用及其相互关系。党是总揽全局、协调各方的领导核心，人民代表大会的审议、政府的实际工作，都要由执政党领导。人民当家作主主要体现为人民代表大会制度，人民代表大会及其常委会审议各项议案，体现了人民的参与权、决策权等当家作主的权利。各级政府由同级人民代表大会选举产生，对其负责，是人民代表大会的执行机构和行政管理机构。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机结合，在权力运行和国家决策中应当体现为在党的集中统一领导下，各级党委谋划决策、人大审议立项、政府贯彻执行。应当最大限度地避免党委决策、政府执行、人大缺位的现象。为此，这方面的具体制度和操作程序要逐步完善，做到更加成熟更加定型，使人大的审议工作有法可依。同时，要对需要审议项目的性质、内容、范围、规模做出明确的、制度化的规定。要明确规定什么性质、规模的项目必须由人民代表大会或其常委会审议通过才能实施；或明确规定多少资金资源投入的项目必须经人民代表大会或其常委会审议通过才能立项；还要明确规定凡经人大经审议通过的项目都要向人大汇报项目进展情况，并接受其监督。

我们要使党组织推荐的人选成为国家政权机关领导人员的制度更加成熟更加定型。按照宪法，各级国家政权机关领导人员都要由同级人民代表大会选举产生，各级政府的主要组成人员都要由同级人民代表大会或常委会任命。对国家、政府各级各类领导人员的选举或任命，体现了人民当家作主。但众所周知，我们国家又实行党管干部的原则，建立健全了党管干部的各项制度。党管干部是我国干部管理制度和政治体制的特点和优势。如果说人民代表大会选举或任命国家和政府领导人员体现了人民当家作主，那么党管干部则体现了党的领导。在国家和政府领导人员选拔任用问题上，党的领导与人民当家作主的有机结合，主要体现在各级党委向同级人民代表大会推荐国家和政府领导人员的候选人。这方面的工作总体是好的，但一些相关的具体制度和操作程序仍有必要改进完善，力求做到更加成熟更加定型。制度和操作程序的设计，应更加有利于代表了解候选人的情况。包括其政治表现、人品官德、工作业绩和能力、就任相关领导职务的工作思路等。要规范向人民代表大会推荐候选人的具体制度、操作程序。要建立健全候选人与代表见面、述职和回答代表质询的制度。制度和操作程序的设计，要让代表有充分时间对候选人进行讨论酝酿。要建立健全候选人退出机制，凡是代表反对、质疑比较多的候选人，应当主动退出选举，由党的相关部门另行推荐候选人。

第二，进一步健全党通过国家机关实施对国家和社会领导的制度体系。共产党是中国社会主义事业的领导核心，也是中国政治体制构建和运行的核心。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”〔5〕党的领导主要体现在路线和大政方针的决策、国家发展总体规划的制定和党管干部等方面，并不是直接干预国家政权机关的工作。我们坚持通过国家政权机关实施对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。但党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导，还不够均衡。党的领导一些方面比较强，但有些方面相对较弱。党通过国家政权机关实施对国家和社会领导的总体情况比较好，但有些地区、部门和单位还存在直接干预国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关工作的情况，存在以权压法、影响公正执法的问题。这都需要建立健全更加成熟定型的制度加以解决。

为了加强和完善党的领导，党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》。方案优化了党中央决策议事机构，大大提高了这些机构的地位和作用，明确规定这些机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负责重大工作顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。方案把全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会，另组建国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等党中央决策议事协调机构。这些改革无疑有利于加强和改善党对全面工作的领导。

但是，影响这些机构有效运行的具体制度、规定、操作程序，还需要更加成熟更加定型。按规定这些机构的主要功能是：议事和顶层设计，统筹协调，决策、总体布局和整体推进。议事和顶层设计、统筹协调，这两项功能相对容易发挥。决策、总体布局和整体推进功能的发挥还需要建立健全一些具体制度和操作程序。这些机构的重大决策应为重大决策建议，只有上升为中央政治局或其常委会的决定，才具有必要的权威性，才能发挥应有作用。就此而言，这些机构的主要功能可以表述为，服从党中央的领导，服务于党中央进行顶层设计、统筹协调、决策、总体布局和整体推进。重大决策如何实现总体布局、整体推进、贯彻落实需要研究，也需要建立一整套具体制度、机制和操作程序。而相关工作如何同行政管理部门、执行部门、职能部门对接，也需要研究探索。党中央决策议事机构同国务院及所属部门是什么关系，相关工作如何总体布局、统筹协调、整体推进，也应有更加成熟更加定型的制度规范。

历史的经验值得注意。当年苏联加强执政党的领导，党中央设立众多与政府部门“对口”的委员会，对相关政府部门实行“对口”领导。结果造成党政机构重叠，功能重复，人浮于事，效率低下。中国借鉴了苏联做法，但没有完全照搬，只设立了部分领导小组。党和国家机构改革，我们仍保留了中央财经委员会办公室、中央外事工作委员会办公室等建制。实践证明，其设置非常必要，其工作富有成效。新一轮改革，党中央决策议事机构如何设置、完善、运行，仍有必要进一步研究探索。有一点应当明确，在一些具体制度安排、体制机制设置和操作程序规范尚未成熟时，不宜急于定型。

第三，坚持社会主义市场经济改革方向。“坚持社会主义市场经济改革方向，提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，这是我们党在建设中国特色社会主义进程中的一个重大理论和实践创新，解决了世界上其他社会主义国家长期没有解决的一个重大问题。”〔6〕坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。要转变政府职能，深化简政放权，创新监督方式增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。政府主要发挥市场监管作用和服务功能，不直接参与市场资源配置、不直接干预企业生产经营。要为企业健康稳定的发展提供信息服务和科技引领，加强环境大气和水资源监督。要完善市场监管体制，创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用。健全财政、货币、税收、产业、区域等经济政策协调机制，使其更加成熟更加定型。我们在完善社会主义市场经济体制、机制、激发市场活力方面，在改革政府管理体制、机制和方式方法方面，以及调整市场与政府相互关系方面都做了很多工作，进行了不少改革，效果显著。但也存在一些问题，需要通过进一步改革，建立健全更加成熟更加定型的制度、机制加以解决。

从一定意义上说，政府与企业都在市场中，正确处理政府与市场的关系，也是正确处理政府与企业的关系。随着改革的深化，政企已实行分开。但国有企业与政府的关系依然存在剪不断、理还乱的局面。大型国有企业，特别是央企，依然与党和政府保持重要联系。由于企业在资源配置、市场准入、税收、贷款融资、政府补贴等方面享有政府给予各种优惠，占据垄断地位。就此而言，相关国有企业并不希望政府彻底“断奶”。由于利益攸关，一些政府部门似乎也并不愿意、也不急于彻底同企业分开。值得注意的是，执政党对国有企业的领导方式基本没有太大变化，具体领导体制机制有待于进一步改革。而企业一般干部属于企业编制，按照企业规定享受企业年薪、奖金、福利待遇。大型央企的董事长等主要领导干部则由中央组织部门任命，属于“中管干部”，有相应的干部级别，他们也可能根据需要在党政各部门之间进行调动。但他们担任企业领导人期间会享受企业较高的待遇。这就难免出现干部管理的“双轨制”，以及同一级别干部在党政部门和国企享有不同待遇的情况。这些具体的制度和做法还需要进一步改革完善，做到更加成熟更加定型。

经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发动全身的作用，〔7〕因为“坚持社会主义市场经济改革方向，不仅是经济体制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依据”〔8〕。全面深化改革必须以社会主义市场经济体制改革为核心目标，紧紧围绕着这一目标推进。坚持社会主义市场经济改革方向，就要使市场在资源配置中发挥决定性作用。这主要涉及经济体制改革，但必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。经济体制改革、政治体制改革、生态、社会、文化方面的改革和执政党建设，都要围绕社会主义市场经济体制改革推进。各方面自身相关环节要更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求，其具体制度、机制和操作程序都要进一步完善，做到更加成熟更加定型。同时，各项制度的设计、建立健全，要相互关联、相互协调。各方面体制改革要朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进。

第四，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。邓小平在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。党的十八大以来，我们坚持把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。但“我们必须看到，相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素”〔9〕。因此，我们必须坚定不移地推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系。它包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。其中最根本的是人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。这是国家治理体系的核心，也是国家治理体系基础。我们只有坚持这些制度，才能坚持中国特色社会主义。实现国家治理体系现代化，不是取消和废除我国的根本政治制度和基本政治制度，而是推动这些制度的自我完善，促进其实现形式的现代化。所谓现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，使国家治理各方面具体制度、体制和法律法规更加成熟更加定型。

国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。实现国家治理能力现代化，就要增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理工作的效能，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。我们应当看到，制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。实现国家治理能力现代化，必须不断提高各级干部的政治素质、文化素质和工作能力。只有以提高党和国家执政能力为重点，尽快把各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。

加强国家治理能力现代化，重点是加强党和国家决策能力、执行能力和监督能力建设。其一，要加强决策能力建设。为此，要提高运用大数据等先进科技手段汇集、归纳、分析信息的能力，以为决策提供准确、真实的信息，保障科学决策。要广泛发扬民主，积极开展民主讨论，集思广益，认真贯彻民主集中制，以保障领导班子民主决策，避免决策失误。要使决策制度和程序更加成熟更加定型，保障依法决策、依规决策、按程序决策。其二，要加强执行能力建设。最重要的执行能力，是贯彻落实中央精神、方针政策的能力。相关部门及其领导干部要有责任感、事业心，确保中央治国理政的各项方针政策及时贯彻落实。同时，各级党和政府能够联系本地区、部门和单位的具体情况，制定更加切实可行的具体措施做好工作，避免只起传声筒作用。执行要力求取得实际效果，让方针政策能够发挥应有的作用，让工作面貌切实发生变化。法院的判决如果得不到执行，法律就会丧失权威，变为儿戏。党和政府的决策如果不能落到实处，其权威也会丧失，国家治理能力也会受到质疑。其三，加强监督能力建设。监督体系是国家管理体系的重要组成部分，监督能力是国家治理能力的重要体现。党和国家的决策能否得到贯彻落实，是否取得实际效果，需要专门机构进行监督。各级干部是否遵纪守法、廉政勤政，也需要监督。只有建立健全强有力的监督制度，不断增强监督能力，才能保证党和国家决策的贯彻落实，保证干部遵纪守法、廉政勤政。

“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”〔10〕国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，二者互相结合，缺一不可。治理国家，制度起根本性、全局性、长远性作用。只有治理制度更加成熟更加定型，治理能力才能充分发挥作用，国家才能治理好。治理制度不好，再强的治理能力也难以充分发挥作用。反过来，治理能力强，治理制度才能充分显示优越性、有效性。治理能力不强，再好的制度也不管用。因此，我们强调要把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起，努力实现国家治理体系和治理能力的现代化。

推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型是极为宏大的系统工程。“零打碎敲调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”〔11〕要达到这一要求，必须进行科学的顶层设计、周密的制度安排。设计和发展国家治理体系和治理能力现代化，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发，从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题。要达到这一要求，必须注意各项改革、各项制度建设之间相互联系、相互配合、相互支持，能够充分发挥联动效应。避免各项改革和制度建设相互矛盾、相互顶牛、相互冲突、相互脱节、彼此内耗。要达到这一要求，必须注意改革和制度建设的系统性、整体性。