李良栋：坚持和完善人民当家作主的制度体系发展社会主义民主政治——学习党的十九届四中全会精神 − 党建 − 文稿 − 报告 − 宣讲家网

李良栋中共中央党校（国家行政学院）教授

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是当前和今后一个时期全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的指导性纲领。在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，进一步坚持和完善中国特色社会主义民主制度体系，发展社会主义民主政治是我们面临的重要任务之一。

党的十九届四中全会提出，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。要坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持和完善民族区域自治制度，健全充满活力的基层群众自治制度。

一、用制度体系保证人民当家作主

“用制度体系保证人民当家作主”，是习近平同志的一个重要思想，也是我们党一以贯之的政治主张。之所以必须用制度体系来保证人民当家作主，这是由社会主义民主政治的本质要求所决定的。

（一）民主的基本涵义

按照马克思主义的观点，民主的内涵是在坚持人民主权的原则下按多数人的意愿进行公共决定的活动机制。民主有很多价值追求，其中，核心是主权在民、前提是自由平等、关键是维护多数决定、始终遵守程序和制度等价值追求体现了民主的本质属性。

第一，核心是主权在民。主权在民是民主的灵魂和本质所在。马克思认为，民主就是人民当家作主。民主的主体是最广大的人民群众，离开了人民群众就不是真正意义上的民主。

“主权在民”这个理念是资产阶级和劳动人民在反对封建专制主义斗争中高扬起的一面思想旗帜，它同封建专制主义的“君权神授”“主权在君”形成了截然相反的对比，是调动激发亿万人民同封建主义进行斗争的一个有力的思想武器。所以，“主权在民”这一理念不是资产阶级的专利，而是人类文明的共同成果，是无产阶级的民主价值追求和建设社会主义民主的核心所在。

离开了人民，民主就无从谈起。但有些人认为，人民是抽象的，看不见、摸不着的，意指人民这个范畴事实上是不存在的，任何社会公共权力只能掌握在政治精英那里。这是西方“精英民主”理论的一个重要表现。马克斯·韦伯、约瑟夫·熊彼特等西方学者普遍认为，民主的主体是“精英”，民主的过程是选拔“精英”，人民在选拔出“精英”后就不需要再参与任何政治活动，因为任何社会的统治者都是一些受过良好训练并拥有禀赋的“精英”，而人民则是“群氓”。以上是历史唯心主义的观点，与马克思主义的历史唯物主义观点完全不同。人民这一范畴既抽象又具体，单个的公民不能称自己是人民，但一旦结成公民的共同体后就是人民。而且，人民的范畴在不同历史时期、不同发展阶段，也有不同的理解。简而言之，民主的主体是最广大的人民群众，“主权在民”是民主的核心灵魂。

第二，前提是自由平等。自由是同专制相对立的范畴，是指人作为社会生活的主体在其生存发展的过程中最大限度的减少来自外部的束缚和羁绊。自由是一个好东西，不仅人类追求自由，连动物的本能都要求自由。所以，才有了“生命诚可贵，爱情价更高。若为自由故，两者皆可抛”的著名诗句。平等是同特权相对立的范畴，是指人们在经济政治、文化等方面享有同等的权利，主要包括权利平等、机会平等以及结果平等。

自由和平等是民主的前提，但自由和平等不是民主本身。西方自由民主理论认为，自由是民主的核心，没有自由就没有民主，把自由和民主看成同一个东西，这在理论上是有误的。如果自由和民主是同一个东西，那为什么会有两个不同的范畴？民主一个非常重要的理念，就是按照多数人的意愿进行决定，少数服从多数。事实上，这是少数人按照事先既定的规则和程序把自己的自由和平等权利向多数人让渡。而民主的对立面是独裁和专断，就是少数人或者一个人剥夺多数人的权利。两者区别就在这里。

第三，关键是维护多数决定。民主，就是要按照多数人的意愿进行决定，少数服从多数。有人说，协商民主是协商呀，怎么是少数服从多数？协商民主，是在自由平等的基础上，通过多次讨论、磨合，最终形成一个统一的被多数人所接受的正确意见。所以，协商民主同样具有按照多数人意愿进行决定的特征。由此可见，按照多数人意愿进行决定，在通常情况下反映了人民群众的需求，接近客观真理，但有时候真理恰恰掌握在少数人手中。那么，这就要求我们在按照多数人意愿进行决定的同时注意倾听少数人的意见。请注意：保护少数，而这不意味着要按少数人的意见来办事。

第四，始终遵守程序和制度。民主需要有一整套的制度、规范、机制、程序来保障、来实现。所以，民主必须制度化、规范化、程序化，特别是法制化。这是民主在实现过程中一个非常重要的要求。民主离开了法制就是空的，法制离开了民主就是盲的。民主与法制之间紧密相连，相辅相成。

民主的内涵是要通过民主的外延来体现的。民主的外延，主要是指围绕着公共权力的产生和运行建构的一系列民主制度规范和由此展开的民主实践活动，其具体形式因各国国情不同而不同。比如，同是民主制度，就有西方的代议制和中国的人民代表大会制度；同是民主选举，就分为直接选举和间接选举；等等。

（二）民主制度与制度体系

所谓制度，通常是指一个共同体为了维护正常的生产生活而要求其成员共同遵守的、按一定规范程序活动的规则。从国家和社会性质的层面看，制度可以分为社会制度、国家制度；从国家和社会生活的具体领域看，又可以分为经济制度、政治制度、社会管理制度等。制度通常具有以下几个重要特征：一是根本性和稳定性；二是规范性和秩序性；三是共识性和凝聚性；四是协调性和整合性。正因如此，党的十一届三中全会以来邓小平同志特别强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

所谓民主制度，是指为了实现人民民主而制定和推行的活动规范。它是体现民主内涵的主要外延。所谓制度体系，通常是指由若干个紧密相连、互为促进的制度结成的制度群。而中国特色社会主义民主制度体系就是这样一个由若干民主制度组成的制度群，它包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、中国特色社会主义法律体系等。

（三）用制度保证人民当家作主

“用制度体系保证人民当家作主”，是我们党在探索社会主义民主政治道路上总结得出的一个深刻结论。党的十一届三中全会以后，邓小平同志指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。他强调，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。他还认为，社会主义民主的制度化和法律化，关键在于有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

改革开放40多年来，历届中央领导集体都十分强调社会主义民主必须制度化法律化的民主建设原则。不论是以江泽民同志为核心的党第三代中央领导集体，还是以胡锦涛同志为总书记的党中央都把民主的制度化法律化作为社会主义民主政治建设的重要任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加强调这一点。习近平同志在党的十九大报告中指出，“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”可见，用制度保障人民当家作主，是我们党的一贯思想和主张。